在各国经济联系日趋紧密的世界上，经济政策溢出效应使得各国有必要开展经济政策协调。由于大国经济政策溢出效应较强，大国之间的经济协调更为重要。狭义的经济政策协调仅指在无争端状态下的对话、磋商，广义的经济政策协调则还包括协调各类贸易争端。

　　也许，世界上再也找不到比中美之间更复杂的双边经贸关系了：它一经起步就发展迅猛，并且不断显示着持续深入发展的潜力，但起步伊始双方就摩擦频仍；它让双方都从中受益匪浅，并成为维系双边关系的最重要纽带之一，但双方却又相互猜忌。

　　一、图谋市场更深开放

　　近20年来中国经济迅速发展，使得美国高度重视中国市场的潜力，中国迅速成长为出口巨人，又使得美国国内的一些利益集团倍感威胁。在美国贸易政策转向公平贸易的背景下，中美贸易摩擦随着中美经贸交往规模的迅速扩大而愈演愈烈，遍及纺织品、服装、农产品、反倾销、知识产权、人民币汇率安排等诸多领域，美国成为与中国发生经贸摩擦最多、最激烈的国家。

　　在这种情况下，中国自然而然地成为美国压缩经常项目逆差的重点。而在“美国贸易逆差根源在于中国不公正贸易行为”的基本前提假定下，贸易保护和压迫人民币升值又被许多美国人视为解决中美贸易不平衡的灵丹妙药，以至于纺织品特保争端成为近20年来中国社会反响最大的对外贸易争端。“人民币升值论”也从2002年下半年至今经久不息。

　　然而，通过贸易保护和压迫人民币升值来解决中美贸易不平衡的思路在理论上站不住脚，实践也证明并无效果且副作用很大。在这种背景下，美国对华经济协调中开始部分采取了新路线。其基本前提假设是，承认经常项目收支失衡系有关国家储蓄——投资失衡所致，其基本思路是通过诱导中国扩大内需、尤其是消费来降低中国的高额国民储蓄，进而减轻中美两国之间的经常项目收支失衡。在诱导中国扩大内需的过程中，要求中方加快向美国扩大金融服务业市场开放度，通过扩大对华金融服务输出，进一步平衡中美经常项目收支失衡。

　　二、政策协调“期限错配”

　　与此前思路相比，美国对华经济协调新路线要合理许多，对中国也是有利的。因为发展中国家投资资本回报率普遍高于发达国家。当前中国“经常项目顺差转化为外汇储备资产+大规模外商直接投资内流”的结果，本质上不过是中国用海外低收益资产替换了国内高收益资产。中国为此不仅牺牲了国民当前的消费，也牺牲了回报率更高的投资机会，而投资效率不高正是国内外公认的中国投资症结。然而，这条新路线仍然存在某些重大缺陷，能否有效解决中美经济协调问题，尚且存疑。

　　首先，美国上述对华经济协调新路线是不对称的，它片面要求中国承担调整国内储蓄——投资模式的责任，却没有要求美国承担对应的责任。然而，稳定的国际经济环境、持续增长的经济产出是国际社会的“公共产品”，各国为此承担的协调成本类似税收，因此分担协调成本时也应当符合衡量税收公平的标准，即受益原则和负担能力原则。前者要求受益多者多承受负担，后者要求实力强者多承受负担。根据这两项标准衡量，尽管中国应当而且必定会为解决全球经济失衡做出自己的贡献，但片面要求中国这个发展中国家为全球最大发达国家的经济调整“买单”，堪称荒谬，美国自己必须做出相应的努力来提高本国国民储蓄。鉴于2000年以来美国国民储蓄下降主要源于政府财政从盈余转为空前的赤字，这种努力主要应当是降低财政赤字。按照国际货币基金组织的测算，与提高东亚(中国内地除外)投资率、促进日本和欧元区经济增长等其他候选方案相比，这是解决全球储蓄——投资失衡及其相应经常项目收支失衡的最优途径。美国国民储蓄率如能提高1个百分点，其经常项目赤字将减少相当于0.5%GDP的数额，效果最为显著。不幸的是，在西方代议制民主政体下，诿过于人的做法天然比令自身无比痛苦的财政紧缩方案更有吸引力，尽管后一种方案效果更好。

　　其次，通过金融自由化、扩大向美国开放金融服务业市场来降低中国储蓄率未必合理，而且存在较大潜在风险。上述路径源于以下思路：中国居民和企业之所以表现出较高的储蓄倾向，原因是金融部门欠发达且自由化程度不足。倘若开放金融服务市场，容许效率更高的美国金融机构进入中国市场提供更广泛的服务，便利中国企业和居民的融资，他们将无需积累过高的储蓄以备不时之需。其实，中国居民高储蓄倾向的最主要根源并非消费融资不便，而是另外两大原因。其一为收入分配极度失衡，大多数消费者支付能力有限；其二为社会保障缺位，大多数国民在恶劣预期下不得不提高储蓄。金融自由化非但对解决上述问题无能为力，相反，进入中国市场的外资金融机构存在强烈的“挑奶皮”(cream skimming)倾向，即逃避社会普遍服务责任，单纯集中于高收益业务。

　　第三，任何国家在与美国的经济协调中，最大的确定性就是美方执行和结果中的不确定性极高。在以扩大中国内需为导向的中美经济协调中，这种不确定性主要来自以下两个方面：

　　1.美国对外政策具有浓烈的“竞选导向”，追求短期“政绩”色彩。而中国向内需主导经济增长模式转变需要时间，中美两国在此问题上的政策协调面临“期限错配”。

　　2.实施上述策略时美方可能会遇到一定范围、一定程度的政策目标冲突，亦即中方为实施上述调整所要采取的某些政策，可能与美方在其他方面的一些要求相抵触。在中美经济、政治交往中，这种由美方自己造成的政策目标冲突早已屡见不鲜。未来为了改善国内收入分配格局、扩大内需(尤其是消费需求)，且不提中国要采取的某些政策措施必定会与美方的说教发生冲突，就是一些“纯粹”的经济政策取向，势必也与美方某些短期经济目标相悖。美国农产品贸易与制成品贸易目标之间的潜在冲突就是一个典型范例。从以往的经验来看，由于美国没有把自己看成是国际社会的一个平等成员，明确奉行国内法高于国际法的原则，盲目追求单方面强加于人，因此容易在国内利益集团压力下奉行自相矛盾的政策。

　　三、大事记

　　2005年4月4日，美国自主启动了对中国三种纺织品的“特保”程序。

　　4月28日，欧委会正式批准了贸易委员曼德尔森的请求，决定对中国九类纺织品发起“特保”调查。

　　5月20日，我国政府主动宣布，从6月1日起大幅提高74种纺织品的出口关税，其中多数产品的税率比原来提高了4倍。

　　5月31日，我国政府决定，自6月1日起取消81项纺织品出口关税。

　　6月11日零点，上海西郊宾馆七号楼纺织品谈判室外，中欧纺织品贸易争端在“三赢”的美誉声中谢幕。

　　11月8日，伦敦，《中美关于纺织品和服装贸易的谅解备忘录》正式签署。前后7轮的“拉锯战”，终于以一个“双赢”的结果谢幕。

　　作者：梅新育 博士后 （商务部 研究院 中国对外经济贸易研究部）