我国的出口产品常常因为“物美价廉”而遭受欧美等国的反倾销措施，根据WTO的统计，1995-2003年，中国遭受其他WTO成员反倾销立案次数为356起，占WTO成员反倾销总量的14.7%，其中2003年竟然高达21.4%，成为反倾销滥用的主要受害者。公共利益制度的出现则给我国企业应诉抗辩和抑制反倾销滥用带来了新的希望。
反倾销法中的公共利益制度要求主管机关在进行反倾销调查时，必须综合考虑各方面的利益，包括国内生产者、进口商、工业用户、消费者等利害关系各方利益在内的国家(或地区)的整体利益，经过权衡比较，以公共利益最大化为标准，做出最合理的选择。反倾销法的公共利益制度使反倾销措施的采用更加具有经济合理性，也能从一定程度上抑制反倾销的滥用，发挥平衡各方利益的“均衡器”作用。
一、在反倾销中引入公共利益问题的必要性
反倾销法的最初目的是保护国内受损产业的利益，维护公平贸易。然而，反倾销的滥用给各国经济和社会福利带来的消极影响更令人深思。许多国家认识到采取反倾销措施的效果并不是孤立的，尽管本国的相关产业利益得到了保护，但同时，包括消费者、下游企业等在内的社会其他各方利益却被忽略了。因此，如果在采取反倾销措施前能充分考虑各利害关系方的利益，经过综合权衡之后再作出决定，一方面可以使反倾销措施更符合经济规律的要求，有利于进口国的整体利益，一方面又可以使各国对于采取反倾销措施的考量更加谨慎，一定程度上减少滥用反倾销措施进行贸易保护的情况。
具体说来，促使各国将公共利益问题引入反倾销中的原因主要有以下几点：
(一)产业分工的需要
在当今社会分工日益细化的背景下，许多产业都成为某个产业链中的一个环节。对于产品具有上下游关系的产业，反倾销措施的采取会具有不同影响。对上游产品征收保护性的反倾销税，意味着下游产品生产成本的增加。根据美国的二项调查报告，美国的钢铁产业若通过反倾销税或保障措施能够减少15%的进口，则可以挽救6000个钢铁行业的就业机会，但作为代价，下游企业和消费者将为此多付出270亿美元的成本，同时钢铁产品的下游用户还将失掉1.8万个就业机会。
(二)防止垄断行为、保护消费者利益的需要
国外产品以倾销价格进入国内，从一定程度上说有利于消费者，而且也能促进国内企业积极改进生产技术，提高产品的市场竞争力。如果倾销产品被征收了反倾销税，进入市场的价格必然会升高，这种价格上涨通常会转嫁到消费者身上，由消费者承担，损害了消费者的利益。另外，反倾销具有贸易保护的作用，容易助长国内产业或产品的垄断地位，使其怠于进行技术更新与提高生产率。
(三)国际贸易关系相互依赖的需要
从短期来看，首先实施反倾销措施的国家和地区占有暂时的有利地位，但从长期看，考虑到国际贸易关系的相互依赖性，反倾销所带来的总收益未必就是正值。因为受指控国会利用各种条件进行贸易报复，受双方综合力量对比以及贸易关系的影响，这种报复未必是完全对等的。
(四)缓解政治关系的需要
根据WTO的统计，反倾销领域的争端已经成为WTO受理争端的大户。反倾销的频繁起用引发了严重的国际贸易摩擦，必然在一定程度上影响有关国家之间的政治关系。
总之，公共利益的引入是反倾销滥用在贸易自由化背景下矫正的必然结果，也是社会各方利益对合理实行反倾销措施的客观要求。
二、WT0、欧盟和加拿大反倾销法中的公共利益制度
公共利益制度已经成为反倾销法的重要发展趋势，各国纷纷在反倾销法中加强了对公共利益的相关规定。其中，欧盟与加拿大的公共利益制度较为完善和发达，同WTO的相关规定一起体现了国际反倾销法中公共利益制度的发展方向。比较和分析这二种主要的公共利益制度对于完善我国相关规定有着重要的借鉴和启发意义。
1.WTO的规定
1995年1月1日与乌拉圭回合其他文件一并生效的《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》(又称《WTO反倾销协议》)虽没有明确规定公共利益制度，但是体现了对公共利益的考量。反映出反倾销调查过程中不仅要考虑本国生产商的利益，还要考虑进口国下游用户和消费者的利益。此外协议规定了“减幅征税规则”(Less Duty Rule)，即如果较少征税足以消除倾销对国内产业造成的损害，则最好征税额小于倾销幅度。减幅征税既达到了消除损害国内产业的目的，又降低了保护国内产业的成本，体现了WTO鼓励各成员在实施反倾销措施时应尽量减小对公共利益的损害。
2.欧盟的规定
欧盟反倾销法中的公共利益制度相对来说比较成熟，它不仅有明确的“共同体利益”条款(即公共利益条款)，并且在实践中逐步发展出了如何在反倾销过程中权衡公共利益的具体程序和指标评价体系。欧共体在调查中通常推断征收反倾销税是符合共同体利益的，除非有证据明确显示采取反倾销措施对其他利益集团的损害远超过了对欧共体产业的保护所带来的收益，欧共体才可能启用“共同体利益”条款停止反倾销审查。具体审查步骤包括分析相关产品的市场界定及其竞争结构、评估反倾销措施对共同体产业的影响、判断反倾销措施对共同体利益的影响(主要考察进口商、上游供应商、工业用户和一般消费者)，最后再根据上述指标进行总体评估。如果要确定终止反倾销，则必须要证明反倾销措施对共同体利益带来的弊端远大于其带来的收益。
3.加拿大的规定
加拿大规定：在做出最终损害裁定后，如果有充分的理由相信按确定的倾销幅度征收反倾销税不符合公共利益，加拿大国际贸易法院可以自行或依据利害关系人的请求发起公共利益调查，并允许任何与调查有利害关系的当事人向国际贸易法庭陈述相关的利益。如果法院认定按倾销幅度全额征收反倾销税不符合公共利益，该机构将向国家财政部提交报告，提出建议并说明理由。也就是说，加拿大国际贸易法院在进行公共利益调查之后，在适当的情况下可以建议政府降低或免除征收反倾销税。
从以上比较我们发现，WTO对公共利益问题的规定还比较模糊，相比欧盟与加拿大，WTO公共利益制度存在局限性。一方面其适用范围不够宽泛，仅要求考虑下游用户和消费者的利益，忽略了市场竞争等影响；另一方面实施力度不够强硬，“征税减幅规则”中对成员方并没有做强制性的规定，赋予成员方太大的裁量权，可能使公共利益的实施效果大打折扣。基于这些局限性以及多边贸易的要求，欧盟、加拿大、印度以及反倾销之友(Friends of Anti-dumping Negotiations，以下简称FANs)提议应强化WTO中的公共利益规则，包括明确订立公共利益条款和制定强制性的“减幅征税规则”。在笔者看来，明确订入公共利益条款，有利于实现《WTO反倾销协议》的立法精神。公共利益制度平衡利益主体之间的相互冲突，强调成员方不能只顾本国某个产业的局部利益，消除反倾销中阻碍竞争的因素，有利于实现协议防止反倾销沦为贸易保护主义工具的立法精神。如果明确订立了公共利益条款，就为各国的立法实践提供了明确有力的国际法依据。WTO特有的争端解决程序也有利于公共利益制度在各国的切实执行。
欧盟与加拿大的公共利益制度虽然都比较发达和完善，但仍然不失各自的特色。总体说来，欧盟在反倾销法中赋予公共利益制度较高的地位，实施程序和结果也比较严格。加拿大的公共制度从调查程序和调查后果来看则比较灵活。但根据两国的反倾销实践，公共利益制度的实施并不那么乐观。究其原因，主要是被损害生产商的利益在主管当局的衡量中仍然优先于其他互相竞争的利益，这样的理念影响了公共利益制度的执行。为此，近年来，公共利益制度也开始了其完善和加强的过程。比如从加拿大最近几年的案件来看，对公共利益问题国际贸易法庭似乎采取了相对宽泛的态度，扩大了公共利益概念的外延，表现出愿意接纳公众的主张，更多地关注消费者的利益保护，在评估各种因素时融入鼓励竞争的考虑。这种转变再次体现了公共利益制度在反倾销法中日益重要的作用。
三、反倾销法公共利益制度在我国的运用
WTO、欧盟以及加拿大的反倾销法公共利益制度不仅体现了国际反倾销法的发展动向，对于我国在反倾销中如何运用和完善公共利益制度也有着重要的启发意义。
(一)在反倾销应诉中充分运用公共利益制度
在世界反倾销行动中，中国是最主要的反倾销对象。因此，被诉企业如何积极应诉，提出充分的抗辩理由从而影响国外主管机关的认定就十分重要。公共利益原则正是可以运用的有力抗辩理由。以欧盟为例，欧盟对我国提起了大量的反倾销，但同时欧盟也制定了最为完善的公共利益制度，如果我们认真分析和研究这一制度，并充分运用于应诉中，往往可以影响主管机关的决定。
1.我国应诉企业应当多关注工业用户、消费者等利益团体可能存在的反对反倾销措施的巨大潜力，加强与他们的多方合作。因为这些利益团体往往有较为充分的权利保障，如果应诉企业能加强同这些团体的沟通，则有利于通过这些非受损产业方反映意见并施加压力。
2.公共利益涉及到多方因素，应诉企业可以以进口国物价水平、就业机会、社会福利、经贸关系等涉及政治方面的因素向该国当局施加压力，这种来自公共利益政治方面的压力更容易使该国当局得出无损害的结论，甚至在立案调查前就将其分化瓦解。
3.我国政府和企业也应在平时做好“未雨绸缪”的工作。做好信息收集分析工作，了解国外相关产业的竞争状况及其存在的反竞争行为。此外，企业平时还应当针对国外的市场状况制定正确的营销策略。
(二)完善我国反倾销法中的公共利益制度
我国在入世之后，根据对外贸易的实践，修改和增订了相关法律，注重同WTO反倾销协议的接轨，同国际反倾销法的协调。
1.我国现行的反倾销法公共利益制度
我国于2004年6月1日开始施行新的《中华人民共和国反倾销条例》(以下简称《条例》)，其中最实质的变化就是增加了公共利益内容。确立了公共利益原则在我国反倾销法中的地位。我国反倾销法中的公共利益制度主要包括以下内容：
(1)公共利益的内涵和外延。由于公共利益概念本身的复杂性，我国同其他国家一样没有对公共利益进行界定。但是对于公共利益的考虑因素我国也没有直接规定，仅在《条例》中笼统地提到“利害关系方”，而“利害关系方”实际上侧重于申请人、已知的出口经营者和进口经营者、出口国(地区)政府以及其他有利害关系的组织、个人，忽视了消费者和工业用户等群体。
(2)公共利益的调查程序。欧盟将公共利益作为每起反倾销调查的必经程序，加拿大则将公共利益调查作为独立的程序，而我国《条例》没有在反倾销的初裁阶段规定公共利益调查，只要求价格承诺和终裁决定必须符合公共利益，具有自己的特色。
(3)公共利益原则的地位。我国明确了公共利益原则的地位，并将之作为终裁决定的标准之一。但是《条例》和《规定》都没有体现出如何具体运用公共利益原则及相关强制性规定，使公共利益的地位有被架空的可能。
(4)公共利益调查的结果。《条例》第27条规定如果价格承诺能接收并符合公共利益，可以中止或终止反倾销调查。可见，公共利益的调查可能引起不征收反倾销税的结果。
2.完善我国反倾销法中的公共利益制度
尽管我国在反倾销法中加强了对公共利益制度的规定，但是同发达国家相比，同日益发展的外贸实践相比，还存在许多需要改进的空间。
(1)公共利益的内涵和外延。尽管公共利益的概念具有弹性，但还是需要界定相关的考虑因素，我国在这方面没有规定，不利于实际调查的可操作性。笔者认为这方面可以借鉴加拿大的做法，在列举出工业用户、上游产业、消费者等主要考虑因素的同时，给公共利益的外延留下一定的灵活范围，并采用宽泛的解释。同时我们还应当注意到公共利益的考虑不仅仅针对这些竞争者，还应当涉及对市场竞争本身的考量。这样不仅可以使公共利益的适用更加明确，还赋予其灵活性。
(2)公共利益调查的程序。对任何一件反倾销调查均给予公共利益考量不仅任务繁重，同时也没有必要。因此建议可以通过公开听证等程序上的安排给相关利害关系方提供充分发表意见的平台，反倾销主管机关在听取各方面意见后，认为确实存在公共利益问题时才启动公共利益调查，这样就可以避免不必要的工作量。我国在初栽阶段，可以根据使用者、消费者等提供的意见进行大致的判断，在相关方面证据显示确实存在的公共利益的问题时，才开始在接下去的阶段中启用公共利益调查。
(3)公共利益的地位。我国尽管明确了公共利益原则的地位，但是却缺乏强制性保障和规范性的程序规定，容易使公共利益原则形同虚设。我们应当借鉴欧盟的相关规定，在《规定》中赋予相关利益方充分的程序性权利，如听证会、提供意见、评价措施等，同时加强主管当局调查工作的积极性，确保公共利益原则的贯彻和实施。
(4)公共利益调查的结果。在经过公共利益调查之后，我国主管当局可能会以价格承诺替代征收反倾销税，或者终止反倾销调查。这表明了我国适用公共利益制度的灵活性。但我国还可以借鉴加拿大的规定，将反倾销税税率同公共利益的调查结合起来，在尽量减少对公共利益损害的情况下，减少反倾销税。这样也能同WTO的“减幅征税规则”取得一致。
此外，在公共利益制度的具体实施过程中，我们可以借鉴欧盟的具体评估程序，如具体审查的四个步骤，综合考虑反倾销对市场竞争、市场结构、国内产业结构、环保政策、经贸关系等影响，在权衡中作出最佳的选择。
作者：朱小菁
