近日，中国民用航空局印发了《国际航权资源配置与使用管理办法》（简称《办法》）和《北京“一市两场”国际航权资源配置政策》（简称《政策》）。《办法》和《政策》对我国国际航空运输发展有何影响？北京新机场将于明年正式投用，《办法》和《政策》将如何促进北京新机场国际航空枢纽建设？带着这些问题，民航局运输司相关负责人及民航业内专家，对《办法》和《政策》进行了解读。
渐进扩大准入 提升国际竞争力
《办法》中涉及的渐进打破“一条远程国际航线一家承运人”的规则备受关注。现行《国际航权分配与使用管理暂行办法》制定于2009年，考虑到当时国际航空运输发展实际，对国际航线侧重于市场准入管理，特别是对远程国际航线实行“一条航线一个承运人”的政策，且航线准入原则不完善，缺乏量化的评价标准。“一条远程国际航线一家承运人”的规则是为降低航空公司开拓远程国际航线的风险而制定。例如，中美达成国际航权协议后，北京至旧金山的航线由中国国际航空公司包揽，其他国内航空公司无法参与竞争。
近3年来，我国航空公司新开国际航线658条，其中远程国际航线达151条。我国国际航空运输市场不断开放，国际航空枢纽建设已初具规模，航空公司开辟国际航线的积极性愈发高涨。有专家表示，只有扩大准入，才能继续提升我国民航在国际上的竞争力。北京新机场将于2019年10月投入运营，航权资源配置需要及时更新，来适应其与北京首都国际机场“双枢纽运作、适度竞争”的需要。“在北京‘一市两场’的背景下，我们需要动态制定承运人准入数量控制标准。”中国民航科学技术研究院运输所副所长邵凤茹表示。
在此基础上，民航局研究了美国1990年至2015年远程国际航线承运人数量变化及其与运营班次的关系，总结独家和多家承运远程国际航线的市场特征和发展规律，结合对英国、澳大利亚、日本等国的实证分析与对我国的实证研究，表明以激进方式放开远程国际航线准入，容易造成恶性竞争，宜采取渐进方式。《办法》从市场竞争状况和市场空间两方面评估航线发展环境，确定二类远程国际航线新增承运人准入标准，不会造成国内航空公司之间的恶性竞争，有利于提升我国航空公司在远程国际航线上的竞争优势，同时还能为北京新机场国际航线网络的发展提供有力支持。
量化指标体系 高效利用国际航权
翻阅现行《国际航权分配与使用管理暂行办法》，不难发现其中的航线准入原则尚未完善，缺乏量化评价标准，事后监管比较薄弱。此次发布的《办法》修订中，补充确定了国际航权资源配置量化指标体系。
“可以说，国际航权资源配置的指标体系，是《办法》修订中的一项重大创新内容，这也是世界范围内的管理创新。”民航局运输司司长刘锋说，“国际航权资源配置直接影响市场主体利益，应当做到条件明确、量化评定、程序清晰，最大限度减少自由裁量权。随着我国国际航空运输发展环境变化，调整和完善国际航权管理政策势在必行。《办法》的修订正是考虑了公平、公正、公开配置国际航权资源的需要。”
指标体系具体包含消费者利益、枢纽发展、资源使用效率和企业运行品质四大类共16项指标。其中消费者利益指标主要考察航空公司在始发地和目的地的网络衔接能力以及针对目的国的市场、营销、产品发展能力，可以充分体现对航空公司利用稀缺航权资源扩大服务范围、打造更便捷和更具竞争力服务产品的管理导向。枢纽发展指标的目的在于引导完善我国国际航空枢纽布局、支持航空公司积极投身枢纽建设。资源使用效率指标体现促进航空公司提升紧缺资源使用效率、充分发挥航权资源价值的管理导向。企业运行品质指标则主要用于推动航空公司加强内部管理，提升服务水平。
“《办法》特别用一个章节对国际航权使用与管理进行了明确，强化了航权资源使用充分性和规范性要求，促进提升航权使用效率。在航权使用的规范性方面，明确了航空公司不得擅自暂停或终止国际航线运营，确保国际航线经营的稳定性。”刘锋说，在航权使用的充分性方面，重点监测国际航线开航情况，严肃处理不按期开航、航权使用效率低下等行为，确保航权高效利用。
在备受关注的北京“一市两场”国际航权资源配置工作方面，《办法》和《政策》在基地航空公司、中转比重、涉及国家及行业战略等政策扶持机场等指标的赋值上对北京新机场给予了适度倾斜，尤其是在北京新机场投入运营之前，航空公司申请从新机场出发的二类国际航线航权时，对基地公司与中转比重两项指标采取了有利于北京新机场的计算方法。
