为深入贯彻落实习近平总书记关于航运强国和港口发展的重要指示精神，交通运输部联合相关部委先后印发了《关于建设世界一流港口的指导意见》、《关于大力推进海运业高质量发展的指导意见》和《内河航运发展纲要》，实现文件所提出的发展目标，对政府特别是中央政府资金投入提出更高的需求。港口建设费（简称“港建费”）是我国水运建设发展最重要的专项资金来源，征收原限定到2020年底，2020年《政府工作报告》提出减免港建费，相当于提前一年停征。面对到2035年水运公共基础设施、应急与监管、支持保障和绿色发展、科研教育等十分繁重的建设任务，解决我国水运发展中央资金投入来源迫在眉睫。
一、港口建设费政策背景及实施效果
20世纪80年代中期，面对快速增长的需求，水运整体处于瓶颈制约状态，港口出现压船、压港、压货（“三压”）局面。为解决发展资金问题，自1986年开征港建费，1993年征收范围扩大到所有对外开放口岸港口，2011年征收主体调整为中央直属海事管理机构，征收标准统一下调20%。随着水运的快速发展，港建费由最初的20多亿元逐步增长到年200多亿元水平，使用范围包括沿海港口公共基础设施、内河水运基础设施、应急与监管体系和支持保障系统建设等。
港建费的开征和使用为政府落实水运公共基础设施投资主体责任提供了重要的资金来源，显著改善了我国水运基础设施落后的局面。一是港口吞吐能力实现由能力不足到适度超前的转变，在到港船型平均吨位较1985年提高150%背景下，外贸船舶平均停时由11.1天降为1天；二是适应了船型大型化、专业化发展，2019年10万吨级以上大型专业化泊位达到418个（1996年仅12个）；三是提升航道等级，推动内河高等级航道建设，千吨级以上航道达到1.38万公里；四是水上交通安全应急、监管和救助、打捞等支持保障能力显著提升。
二、未来一段时期水运发展资金需求
（一）水运公共基础设施建设和维护任务仍然繁重。
一是补齐内河水运发展短板。为发挥内河运输比较优势，建设投入逐步加大，2018年，内河建设投资额已超过沿海，其中中西部地区占比接近2/3。中央政府更是持续加大对内河水运的投资比例，港建费用于内河水运的支出占比从“十一五”期的20%提高到“十二五”期的32%，“十三五”期前四年已达到55%，但依然没有改变综合运输的短板和薄弱环节的状况，表现为：航道等级低，2019年底三级及以上航道里程1.38万公里（美国同等级航道4万公里、欧盟2.43万公里），仅占等级航道的20.7%，长江与西江干线上游及中西部支线航道治理滞后，干支流发展不协调；三峡通航能力不足瓶颈制约长期没有缓解，龙滩、百色等枢纽未同步建设通航设施造成断航。《内河航运发展纲要》提出到2035年，内河千吨级航道达到2.5万公里，为实现这一目标，年投资强度需要800亿元，特别是随着中上游地区投资需求的增长，需要继续加大中央财政投入。
二是沿海水运公共基础设施建设仍需完善。交通强国建设要求水运打造“四个一流”，建设世界一流的国际航运中心，打造具有全球竞争力的国际海港枢纽，维护国际海运重要通道安全与畅通，“十四五”期沿海港口需要进一步强化战略支点作用，提升大型港口的枢纽功能和服务水平，优化服务供给，进一步提升相关港区配套进港航道、锚地的服务保障能力，对中央政府建设、维护资金投入需求呈不断上升趋势，持续稳定的公共基础设施建设、维护资金投入是十分必要且迫切的。
（二）安全监管、应急救助等能力仍待提高。
随着“一带一路”倡议以及长江经济带等国家战略的稳步推进，对中央管理水域的安全应急、救助打捞、装备维护等提出了新的更高要求，水上交通安全系统亟需高质量发展。目前，我国沿海和内河重点水域监管救助基础设施布局尚需优化，深远海应急保障能力薄弱，海上通道安全保障、快速度应急反应、大规模人命救助等关键装备仍然不足，需要中央继续加强安全监管应急救助装备和基地建设，加大安全监管及溢油应急回收、治安防控和消防救援等装备设施的配备投入。
（三）新时期水运发展需要支撑国家重大战略的实施。
新时期对水运发展提出了新要求，为贯彻落实国家重要战略部署，开启建设交通强国新征程，需要进一步创新水运发展新高度，加快高质量发展，助推现代经济体系建设充分发挥水运在构建全方位开放新格局、促进区域协调发展、引导产业布局、降低物流成本中的重要作用，支撑“一带一路”倡议及长江经济带、京津冀协同发展和粤港澳大湾区建设等国家重大战略顺利实施。
（四）水运绿色发展和创新发展亟待加强。
建设美丽中国要求进一步增强水运绿色低碳集约循环发展的新优势，在综合运输体系中发挥更大的作用，加快推进绿色港口、绿色航道建设，推进船舶、港口污染防治，加大生态保护和修复力度。在创新发展方面，新基建将推动大数据、5G、人工智能、区块链等新技术与水运行业深度融合，构建泛在先进的水运信息基础设施。强化前沿关键科技研发，加强基础类科学研究和可能引发水运变革的前瞻性、颠覆性技术研究，建设一批具有国际影响力的实验室、试验基地、技术创新中心等创新平台。
基于上述分析，“十四五”期水运公共基础设施和支持保障系统建设中央资金需求预计为2700亿元，其中航道（主要是内河航道资金需求大幅度增长）资金需求约2100亿元、港口约200亿元、支持系统约350亿元、水上运输部门约50亿元。
三、解决水运发展公共资金来源方案
解决中央政府对水运发展公共资金来源有多重渠道，但基本可归结两种方案可选择：
方案一：加大中央公共预算资金统筹安排。中央预算内资金作为水运发展公共资金的补充来源，“十二五”期用于水上运输业和支持系统的投资为117.6亿元，占中央总投资的11.5%，“十三五”期前三年占比为12.3%，年均投资约23亿元，与“十二五”期基本持平。未来水运公益性和基础性设施仍需要中央资金继续支持，中央财政需要通过一般公共预算资金统筹安排。目前，我国财政收入增速放缓，特别是今年受新冠肺炎疫情影响，财政收支矛盾进一步加大。在这种情况下，水运中央投资全部依靠一般公共预算资金是不现实的，大幅度提升其占比也很困难，势必给财政预算统筹平衡带来极大压力，但适度加大还是可能的，乐观估计“十四五”期中央预算内资金占中央总投资的比例为20%—30%。中央预算内资金仍是我国水运发展的重要资金来源，应创造条件积极争取。
方案二：建立水运发展基金。港建费是我国水运建设中央资金的最主要来源，规模相对稳定，已形成了一定支出基数。港建费的设立初衷主要用于港口码头建设，但随着我国港口布局和码头建设逐步完善，港建费投资方向已调整，支出范围与设立初衷已不尽一致，不宜继续使用该名称。为适应未来水运发展需求，推进水运可持续发展，有必要建立“水运发展基金”，以确保水运行业形成长期稳定的建设维护和发展资金来源。水运发展基金作为解决我国水运发展公共资金的重要途径，其征收方式、征收标准和使用范围可参照港建费执行。（作者单位：交通运输部水运科学研究院）
