一边是大量缺钱待建的铁路工程，一边是找不到“落脚处”的社会闲散资金。为何如此般配的“伴侣”，却始终难以擦出火花？如何成就这对“天赐良缘”成为了铁总当前最迫切的任务。
为了响应《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》号召，带动更多社会资本参与投资，创新公共基础设施投融资体制，近日，中国铁路总公司出台了《中国铁路总公司关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，再次向社会民资发出邀请。
此次出台的《指导意见》中，对民资进入铁路建设项目中的一系列环节进行了进一步的“放开”。通过把铁路建设项目的策划、前期工作、资金筹集、建设管理、运输经营、还本付息、资产保值增值等全过程交由出资人负责方式，完全释放建设、运营权利，真正实现“自管自营”。运营体制至此前进了一大步。
不过，“民资入铁意愿高不高，主要看线路盈利好不好，放权程度高不高，程序透不透明，结算以及退出机制完不完善。”国家发改委综合运输研究所研究员董焰告诉记者。
然而，目前没有一条成功的民营铁路的事实，宣告着社会资本投资铁路的顾虑。对民资的吸引成效如何，仍需要时间的检验。
扩大话语权
尽管在铁路的建设中，央地合作已成惯例，但在运营上，“委托运营”始终是唯一的选项。地方政府和企业并没有经营权和话语权。有几条曾成功独立运营的地方铁路，也先后被强制收回运营权。
“在铁总的眼中，全国铁路一盘棋，运营权统一掌握在手中，方便调度和管理。”一位铁科院的专家告诉记者。
中国工程院院士王梦恕在接受采访时直言，民营资本不敢进入铁路最根本的还是“投了钱却没有话语权”。
在社会资本投资的铁路不能脱离路网运营的情况下，“路在那，车在哪？”成了最大的问题。一般来说，合资铁路公司只有投资线路，上面的机车和客车并不属于公司。即使自己买车、买设备，但什么时候能上路，一天运营几次，全都不属于自己掌控。如果没有车流路过，那么公司也只能眼睁睁地看着自己的线路被闲置。
《指导意见》指出，项目公司可根据需要依法决策项目建设管理方式，既可委托铁路局或铁路专业管理机构代建，也可由项目公司自行组织建设。此外，在坚持铁路运输统一调度指挥的前提下，项目公司依法决策运输管理方式，可委托铁路运输企业进行运输管理，以发挥铁路运输企业的专业管理优势，提高运输效率；也可由项目公司自管自营，铁路总公司在列车运行图编制、运输组织等方面给予支持。
“从《指导意见》的文件内容上来说，这对于PPP项目推进以及鼓励民资进入大型基础设施建设具有重要意义，迈开了简政放权、扩大民间资本准入的一步。然而，在推进社会资本进入铁路项目建设进程中更关键的，还是要继续加大铁路机制的改革建设。”中国企业联合会副研究员冯立果说。
理顺利益链条
虽然国家层面有了法律保障和政策支持，各地政府也有针对性地陆续推出了鼓励制度，但是投资铁路成本高、回报周期长、利益分配协调难、多年铁路飙升的“亏损率”等方面，让地方企业入资铁路发展的步伐缓慢。
即使不谈动辄数百亿的投资成本，铁路结算的现状仍是横在社会资本面前最难跨过的一道门槛。
不仅如此，一批货物要从北京运到上海，中间要经过北京铁路局、济南铁路局、上海铁路局三个路局，这批货的运款在这几个铁路局之间的分配由铁路总公司来核算，根据铁路总公司规定的系数，将运款直接分配给相关铁路局。
这样的清算手段若落在民营企业身上，相当于一条线路的效益与企业单条线路的收益不对等，难以独立清算。
“结算机制一直是铁路的问题之一，涉及到整个体系，很难短时间内改变，事实上，铁总也暂时不想改变。结算机制一旦下放，不管是下放到铁路局还是下放到各条线路的铁路公司，都相当于将铁路拆分了，铁总等于被架空了。在铁路体制改革还没有明确的情况下，结算机制是不可能动的。”上述铁科院专家表示。
而委托运营费，也是铁路部门说多少就是多少，谁也没办法还价。
董焰对记者坦言，盈利能力较强的能源性铁路其实一直不乏民资热情。比如运煤专项铁路蒙西铁路，从立项开始就备受关注，参与蒙西铁路建设的投资企业高达16家之多。但即便开放民资，也基本被国有企业控股，民资难有话语权。
“跟铁路确实很难打交道，尽管原铁道部已经拆分，但依然是‘铁老大’，拆分后政企并没有真正分开，根源还是出在铁路体制上，比如铁路的企业法人不掌握真正实权，掌握实权的部门实际还是政府做派。”曾尝试参与投资铁路的铭日集团董事长叶日民直言。
一位温州民营企业家也表示：“不是没有考虑过投资铁路，但是投资具体操作细则、政策操作细则不明确，退出方式也没有，再加上铁路技术上的障碍，所以不敢贸然进入。”
“铁路体量太过庞大，要铁总完全实现职能转变，变成企业经营形态，至少还需要5年、10年，因为铁总不仅是铁路建设问题，也包括未来铁路经营规划的战略，未来一段时间内还将很大程度上继续承担行政职能，但应该专门设立一些部门，加强内部衔接和行政沟通问题，更好地服务民营资本。”中国交通运输协会华东分会秘书长王磊表示。
作者 张智
