今年6月在开普敦举行的国际航空运输协会第69届年会上，IATA提出的全球国际航空碳中和决议在多数航空公司赞成，中国、印度等国航空公司强烈反对的情况下获得通过，并准备提交今年9月底举行的国际民航组织（ICAO）第38届大会。
IATA提出的决议主要内容是什么？为什么中印等国航空公司会强烈反对？此决议与“共同但有区别的责任”（CBDR原则）、无歧视原则、各国公平获得发展机会等原则存在什么样的冲突？会对最终的全球统一解决方案产生何种影响？为此，本报特刊发此文，以供国内航空业者借鉴和参考。
日前，在南非开普敦召开的国际航协第69届年会上，尽管中印航企强烈反对，但国际航协“实现航空碳中和增长（CNG2020）战略”决议仍然获得通过。
在民航业减排问题上，国际航协早在2010年国际民航组织（ICAO）第37届大会上就提出了3个目标：航空燃油效率年均提高1.5%（ICAO提出的目标是2%）；2020年实现碳中性增长（即2020年国际航空排放达到峰值）；2050年比2005年减排50%。除燃油效率目标外，在ICAO第37届大会上，许多国家对后两个目标均提出了保留意见，认为2020年实现碳中性增长和2050年比2005年减排50%两个目标的可行性还有待进一步研究。
欧盟“碳税”的延续
随着欧盟将国际航空纳入ETS引发全球性反对和抵制，以及国际社会要求在各国协商基础上，通过ICAO建立全球国际航空减排方案的呼声渐高，2012年2月，ICAO成立了专门工作组，下设专家小组，加快了全球国际航空市场化机制框架和方案的研究。但由于各国在应对气候变化及航空减排问题上的立场和观点不同，对全球国际航空减排市场机制框架和方案均无法达成一致。
与此同时，IATA也成立了气候变化工作组，自2012年12月开始研究2020年实现国际航空排放碳中性增长目标的CNG2020决议。这个决议的核心内容包括：以2018年~2020年3年的全球国际航空年均排放作为行业排放基线（相当于上限目标）；以各航空公司2018年~2020年3年的国际航空年均排放作为各航空公司的排放基线（相当于免费分配的排放配额）；各航空公司2020年后增长的排放（即超过排放基线的排放），通过从行业外购买排放额度自行负责抵消；预留不超过行业排放基线2%的排放额度用于对早期行动者、快速增长者（年增长速度超过行业平均增速2倍以上者）、新进入者给予排放额度的适当调整，为了评估各航空公司是否属于应调整的范围，需要各航空公司提交每年的油耗、排放和收益吨公里（RTK）数据；对各航空公司的实际碳排放量进行监测核查。
同时，这个方案提出3个原则性的选项。选项1：2020年后各航空公司对自己的碳排放增长承担责任；选项2：责任共担；选项3：适当减轻快速增长航空公司的责任，同时也不增加低速增长航空公司的责任。
今年6月IATA在南非开普敦举行的第69届年会上推出的“CNG2020”决议即是在选项3基础上的细化。从表面上看，选项3是介于选项1和选项2之间的平衡方案，但实际上与选项1并无区别。首先，增长速度的快慢仅是一个相对概念，一个增速2%的航空公司相对于一个零增长的航空公司即是快速增长。因此，将全行业平均增速的2倍作为快速增长的定义并无依据。其次，即使某一航空公司被纳入快速增长的范围，其能够获得的减免调整额度也仅占其排放增量的很小部分，而其增量的绝大部分仍然需要购买来抵消其排放增长，而低速增长者仅承担少量或不承担任何责任。因此，选项3只是在选项1上“打了一个很小的补丁”而已，并没有实质性的变化。
违反“共同但有区别”的原则
必须看到，IATA“CNG2020”排放基线的分配方法明显颠倒了“共同但有区别（CBDR）”的原则。按照此方案，各航空公司碳排放基线的确定是基于“祖父”原则，即各航空公司2018年~2020年排放越多，其排放基线越高，即获得的免费排放配额越多。众所周知，由于二氧化碳在大气中的存留时间长达上百年，而发达国家在历史发展过程中排放多，因而本应承担更多的减排责任，这也是《联合国应对气候变化框架公约》中确定的CBDR原则的本意。但IATA“CNG2020”决议不但未根据历史排放多少确定各国应承担的减排责任大小，反而基于历史排放（某一年或几年的排放均值）确定相当于免费排放额度的排放基线，而将减排责任主要由未来航空运输增长快的国家（多数是发展中国家）承担，这显然完全颠倒了CBDR原则。
此外，“CNG2020”决议的减排责任分配对快速增长者、新进入者存在明显歧视和不公平。尽管该决议预留了相当于全球行业排放基线约2%的排放额度，作为对“快速增长者、新进入者”减排责任的适当调整，但这种调整仅是对快速增长超过全行业平均增长速度2倍以上的部分。举例来说，如果2020年后某一时期全球国际航空排放年均增速3.5%，而A航空公司年均增速7%（2倍于行业平均增速），则不能享受到任何调整额度。假如A航空公司在该时期保持年均增长8%的增速，则该公司最高获得的调整额度（增加的免费额度）仅为超过7%的部分（相当于1%的增量）的一定比例。
为了更直观地说明这种关系，用图1显示了A航空公司在该情景下排放基线、排放增长量、最高调整额度的比例。显然，A航空公司获得的调整额度仅相当于其排放增量中的很小部分，而其绝大部分排放增长均需要额外购买排放额度来抵消。图2显示了按照IATA决议，排放基线相同而增长速度不同的两家航空公司未来需要购买的排放额度变化情况，当A航空公司年均增速8%，而B航空公司年均增速为1%时，2030年A公司需要购买的排放额度是B公司的10倍。A公司2020年~2030年累计购买排放额度是B公司的9倍。同样，对于新进入者，因其排放基线是根据进入市场前2年的排放均值确定，未来增长排放中的绝大部分同样需要购买排放额度进行抵消。
存在明显歧视和不公平
由此可以看出，“CNG2020”决议无论是对于快速增长者还是新进入者，均会因其快速成长过程中的碳排放增长而增加大量购买排放额度成本。相反，对于多数已进入成熟期的发达国家航空公司，由于其增速低，则仅需购买少量排放额度抵消其有限的排放增长，对于发展已经进入停滞期的发达国家航空公司，甚至不需要增加任何成本来承担减排责任。这显然对快速增长者、新进入者存在明显歧视和不公平。
由于一些国家不顾发展中国家航空业快速增长的事实，在ICAO中试图为所有国家制定以历史排放基线为上限的排放目标，并将减排重点放在基于市场化措施的增量排放抵消或排放交易上，因此遭到发展中国家的强烈反对。但IATA的方案可能会成为发达国家在今年9月ICAO第38届大会上的议案基础之一。
但我们也必须认识到，ICAO虽然由发达国家主导，但其毕竟是由国家作为成员国。在ICAO大会上对某一议案进行谈判表决时，不仅受各国政府的政治意愿和立场影响，同时也须遵守国际公约的基本原则。而IATA提出的“CNG2020”决议不仅明显违背发展中国家应对气候变化谈判的立场，也明显违背《芝加哥公约》确定的“无歧视”和“各国公平获得发展机会的原则。如果这样一个明显不公平的方案在ICAO中获得通过，将是对国际公约原则的公然挑战，也必将是人类社会向公平公正的文明社会进步过程中的历史倒退。
（作者系中国民航大学教授）
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今年6月，国际航空运输协会（IATA）在开普敦召开的第69届年会上通过了“实现航空碳中和增长（CNG2020）战略”决议。
该决议向政府提供了一系列依据原则，包括如何将基于市场的措施（MBMs）整合到总体战略中以实现航空碳中和增长以及航空公司将如何分担实现航空碳中和增长措施的成本。
这项决议原则包括以下几点：根据2018年~2020年的年均排放总量制定行业和航空公司的基准线；成熟航空公司以2005年~2020年为基准，至2025年结束；新兴市场的航空公司在其运营的最初几年和快速增长的航空公司，净排放量减少低于整体行业基准线；采取平衡的方式确定航空公司的责任，包括考虑“排放份额”元素（反映航空公司在全行业排放中的份额）以及2020年后的“增长”元素（反映航空公司高于基准线排放量的增长）。同时，碳排放的报告将基于公认标准，对排放数据进行单独核实，并且制定一个定期的CNG2020绩效考核周期，对单个元素和参数进行适当修正。
按照国际航协的说法，航空运输业是第一个采取以市场为基础的措施进行成本分担全球方案的行业，用以管理气候变化带来的影响。它也是第一个就全球性目标达成协议的行业，这些目标包括：至2020年，年均燃油效率提高1.5%；2020年实现碳中和增长；在2050年将碳排放量削减至2005年的一半。
但这个决议在国际航协第69届年会上遭到了中国航空公司的集体反对。国航、东航、南航、海航、深航、厦航、吉祥航空等中国航空公司在此次年会上对国际航协提出的“碳中性方案”集体投出反对票。
中航集团总经理、国航董事长王昌顺表示，国际航空业的气候变化行动以及减排机制的设计，应按照“共同但有区别的责任”原则，对不同国家加以区分，即发达国家承担减排义务，而发展中国家自愿承担减排，要始终坚持公平性原则。
“对于政府而言，就MBMs达成协议并非易事。由于涉及潜在的财务问题，就MBMs达成协议对于航空公司来说很困难。在新兴市场快速增长的航空公司和成熟市场的航空公司之间沟通协调需要较多的妥协。可持续发展是航空业的保障，基于这一点以及对未来的考虑，航空公司之间做出了历史性的让步。行业协议应有助于缓解在重要问题上的政治僵局，在政府继续其艰难讨论时应给予它们动力和关键工具。” 国际航协理事长兼首席执行官汤彦麟说。
而在这个决议依据原则中，正如前文所言，设置基准线对于不同航空公司的调整协议也是引起中国航企反对的另外一个因素。
“对于国际航协作为行业组织提出的减排目标，很多国家在国际民航组织气候变化的有关决议中提出了保留，认为这一国际航空减排的目标缺乏可行性，尚需深入的研究，不应作为国际航空业既定的工作目标。”中国国航副总裁赵晓航在国际航协年会上说。
他提出，国际航协在航空减排具体机制的设定过程中，应通过制度设计，体现发达国家与发展中国家的区别。该方案对行业未来发展非常重要，在对该方案尚有较大分歧时，反对在目前情况下匆忙地作出决定。
业内人士指出，对于碳排放事宜已经不是企业商业考虑以及自主谈判所能决断的，而应是由各国政府参与谈判讨论的。目前我国政府已经有介入，并且这样的协调是交给国际民航组织，而非国际航协。
如今，各方都将寄希望于今年9月24日召开的国际民航组织（ICAO）大会。三年一度的该会议或将为各国航空业就行业减排目标达成新协议。（方琪）
观点：中印航企应如何应对不公平决议？
□赵凤彩
中国和印度作为世界人口最多的两个国家，以国际航空运输周转量为基础估计，目前中国的国际航空排放量仅为美国的1/3，印度则更低。过去10年，中、印两国国际航空运输周转量年均增长分别为17%和15%，随着经济的发展，预计在未来20年内，中国、印度国际航空运输仍将保持持续快速增长，以碳排放年均8%的增速计算，每9年排放量就会翻番。
假设2020年~2030年国际航空运输周转量保持8.5%的增长，燃油效率年均提高1.5%，则碳排放年均增长为7%。依此计算，2030年中国航空公司的实际排放量将是排放基线（2018年~2020年排放均值）的2.1倍，2020年~2030年需要购买的排放额度累计为排放基线的6倍。与此同时，目前绝大多数发达国家的航空公司2005年后国际航空运输周转量均已进入2%以下的慢速增长期。假设这些航空公司2020年后仍保持该增速，在燃油效率年均提高1.5%的情况下，2020年~2030年排放年均增速均在0.5%以下，因此，无论其实际碳排放总量多大，仅需购买很少量或不需要购买任何排放额度。
由此看出，发达国家航空公司以及一些已经进入慢速增长期的传统航空公司，通过在IATA中的多数席位和表决权，试图从机制设计上形成对其有利的结果，将减排责任和成本主要由新进入者或未来快速增长的发展中国家航空公司承担，以期巩固和扩大其长期的竞争优势和利益。这显然是中印等航空公司所不能接受的。
如前所述，IATA的方案并非是一个平衡的方案，而是一个完全有利于已进入成熟期的发达国家航空公司的不公平方案。该方案如果实施，不仅意味着航空运输业处于快速发展期的众多发展中国家将因此遭受巨大损失，同时也意味着国际公约中所确立的无歧视原则、各国公平的获得发展机会等原则遭到重大破坏。
因此，我们必须通过各种渠道揭示国际航协该决议不合理、不公平问题，同时也要防止ICAO召开大会期间以此方案为基础进行适当修补，在许多国家还未完全弄清其真正意义时获得通过。因为，此方案无论如何修补，都是基于“谁增长谁付费”的原则制定，即使给予增长快的航空公司或新进入者少量的调整额度，也依然不能改变其主要由未来增长快的发展中国家承担减排责任的本质。
我们应从《联合国应对气候变化框架公约》所确定的CBDR原则出发，要求发达国家为过去航空排放承担历史责任，而不是要求发展中国家航空公司为未来增长的排放承担责任。退一步说，仅从无歧视和公平原则出发，也应该是对每1单位的排放一视同仁，而不应该将存量（低于基线的排放量）和增量区分对待。这种“存量无罪，增量有罪”的论点，是无法站住脚的。
我们呼吁一个真正公平的全球性方案，如若证明2020年实现碳中性增长的目标是可行的。一个相对公平的碳排放抵消方案应该是：各航空公司按一个全球统一比例对其实际排放进行抵消，考虑到发展中国家在减排技术和能力上的不足，发达国家应该为其提供必要的帮助，真正实现责任共担。只有一个简单、公平，能够以较低的管理成本实现全球国际航空排放目标的方案，才真正算是一个相对平衡的方案。
