6月中旬是欧盟要求中国航企为碳排放交易体系提交碳排放数据的期限,但中方并未妥协。自2012年1月1日欧盟航空业碳排放交易机制生效以来,即遭到了全球多个国家的强烈反对。该制度将何去何从、中国应如何应对,这些都需要未雨绸缪。
环保面纱
在应对全球气候变暖问题上,欧盟一向以环境保护倡导者和实践者的角色活跃于国际舞台,此次征收航空碳排放税也“貌似”有理有据。
1997年12月10日,149个国家和地区在京都召开的联合国气候变化框架公约第三次缔约国会议通过了《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》(下称《京都议定书》),旨在减少温室气体排放,从而解决日趋恶化的全球变暖问题。欧盟为促进其成员国实现在《京都议定书》中承诺的减排目标,出台了一系列的政策,其中包括2005年1月1日正式启动的碳排放交易机制。起初,该机制仅针对钢铁、能源等工业部门,到2006年底,欧盟委员会提出将航空业纳入碳排放交易机制。该草案于2008年立法生效,其主要内容包括2012年起欧盟将对飞往、飞经以及飞离欧盟成员国机场的航班征收碳排放税以及征收标准和方式等。
欧盟声称,碳排放税可以大大减少航空运输活动的碳排放量,同时促进技术更新,强化管理,加快实现绿色航空,从而为其他全球性行业节能减排铺平道路。在全球各地纷纷遭受极端天气侵袭的大背景下,此举确实赢得了环保主义者的广泛拥护。
失道寡助
然而,欧盟碳排放税自提出之始就遭到了美国、中国、俄罗斯、印度等国家和众多国际组织的强烈反对。此外,基于当下欧盟的强硬态度和“口惠而实不至”的妥协,各国先后采取了明令禁止、共商反对甚至酝酿报复性措施的行为。究其原因,显然是欧盟貌似崇高的环保面纱掩盖不了其不合理的本质。
首先,全程征收违背了国家主权平等原则。国家主权平等原则是国际法的基本原则之一,指各国一律享有平等主权,其中一个重要要素就是“每一国家均充分享有主权之固有权利”。而根据欧洲航空碳排放交易体系的规定,碳管制涉及全程,因此,全程征收碳排放税毫无疑问侵犯了国家对其领空的完全的、排他的主权。同时,这也侵犯了《芝加哥公约》所规定的管理本国飞机公海上空飞行的主权。
其次,向所有经营欧洲航线的航空公司无歧视征税的单边行为违背了共同但有区别的责任原则。共同但有区别的责任原则是国际环境法的基本原则之一,也是当下国际社会在气候问题上普遍认同的责任基础；《联合国气候变化框架公约》以及与之一脉相承的《京都议定书》更加强调了不同国家间有区别的责任。欧盟此举片面强调了“共同责任”,忽略了发达国家在全球环境问题上应承担的主要责任,实质上使得发展中国家与发达国家承担了相同的义务。与此相对的是,《京都议定书》中对发展中国家温室气体限控目标采取了“自愿原则”,因而并不受欧盟规定的单边的、强制的缴税义务约束。
此外,航空碳排放税与《国际民用航空公约》以及国际民航组织在节能减排方面的主张并不相符。进入21世纪后,国际民航组织开始关注温室气体排放问题,并于2007年发表关于环境保护的声明。其中,声明要求征收与排放有关的费用应以收费而不是税收的方式进行；另外值得一提的是,该声明敦促缔约国尽量避免单方面征收温室气体排放有关费用,如有必要,则必须建立在国家间相互统一的基础之上。反观欧盟不顾各国反对一意孤行的征税行为,显然与国际民航组织关于航空碳排放的立场背道而驰。
最后,单就航空碳排放税这一政策而言,并没有直接的、明显的节能减排效果,反而在短时间内,将阻碍广大经济科技不发达的发展中国家的民用航空业的发展。可见,欧盟的航空碳排放税除了名义上崇高外,实在乏善可陈。
未雨绸缪
尽管中国早已禁止境内航空公司参与欧盟碳排放交易体系,欧盟迄今为止仍未作出任何实质性的让步,双方依旧僵持不下。然而,放眼全球,合理征收碳排放税作为一种节能减排手段,不论是在国内还是国际范围内都有利于可持续发展。为此,我国不仅仅要着眼于当前应对欧盟航空碳排放税,更要早作决策,建立我国的碳排放交易系统,尽快与国际接轨。
当下,我国不论是在针对欧盟航空碳排放税的国际诉讼中,还是在接下来与欧盟的磋商谈判中,始终要坚持并且贯彻“共同但有区别的责任原则”这一基本立场。
然而,针对气候和环境这一全球性的问题,国际协调与合作才是根本办法。因此,我国应当联合各国,积极倡导并参加多边谈判,充分协商,在《联合国气候变化框架公约》下,达成一个公平、合理的全球性方案。2012年6月20日至22日在巴西里约热内卢召开的联合国可持续发展大会,无疑是一个很好的契机。
我国在坚决抵制欧盟不公平碳排放税的同时,加强国内碳排放交易系统的建设,促进低碳经济发展,才是根本之策。
首先,立足国情,适度征收碳排放税。资料表明,已征收碳排放税的国家在温室气体限控方面确实效果显著。我国作为一个迅速增长的工业大国,合理征收碳排放税不仅可以避免其他国家的再次征税,还可以此给予缴税者一定的补贴,改进生产技术和工艺,开发清洁能源,减少碳排放,增强在国际上的竞争力。
其次,尽快立法确认碳排放交易制度,促进碳排放交易。碳排放交易是指企业在政府划定碳排放总量的基础上,未超标的企业可以将排放余额出售给碳排放高的企业,以此激励企业为了缩减成本而转变生产经营理念,采用清洁能源,不断改进技术,从而促进整个社会逐步向低碳过渡。所以,我国要将碳排放交易提上日程,加快建立良好的碳排放交易机制,形成活跃并且完善的碳排放交易市场,向低碳型经济转变,并以此更好地维护我国在国际上的合法权益。
