樊雪志
我国是世界第一烟叶生产大国，烟草行业在国民经济中具有独特地位。从最近几年的烟草种植情况来看，种植面积和产量呈现基本稳定的生产态势，但年际间略有波动。2012年，烟草行业实现工商税利8649.39亿元，上缴国家财政7166.62亿元；全国种植烤烟2118万亩，收购烤烟273.7万吨，收购均价21.5元／公斤，烟农总收入586.9亿元，烟农户均种植16亩，户均种烟收入4.45万元。目前，中国烟叶总产量约占世界总产量的41.5%。其中，烤烟约占世界烤烟总产量的59.9%。烟叶生产向云南、贵州、四川、重庆、湖南、河南等地的贫困山区集中。从烟草农业的比较收益来看，在粳稻、玉米、油菜籽、马铃薯、烤烟5类作物中，烤烟的现金收益最高，烟草种植已经成为我国贫困地区农民摆脱贫困的重要途径。
我国烟草农业概况
“十一五”时期，我国烟叶年均产量275万吨，烤烟年均产量252万吨，占国内总产量的比例在90%以上。因此，本报告把烤烟作为中国烟草农业的主要研究对象。2010年，中国烟草种植面积为2018万亩，占国内耕地总播种面积23.5亿亩的 0.86%，总产量为300万吨，占世界总产量的41.5%。其中，烤烟产量为273万吨，占国内总产量的91%，占世界烤烟总产量的59.9%；卷烟总产量23752.7亿支，接近全世界卷烟总产量的40%。因此，中国是烟草生产和消费大国，在国际烟草消费市场上举足轻重。但中国大陆烟叶和卷烟进出口总量占世界贸易总量的比例都不大，是典型的烟草贸易小国。
我国烟草农业的发展脉络
——烟叶生产的数量演变
我国烟叶生产可以分为五个阶段。
一是从1949年到1966年，我国烤烟种植面积逐步扩大。1965年，中国烟草工业公司接收了中华全国供销总社的烟叶收购业务，供产合一的烟草托拉斯管理体制正式建立。在这种管理体制下，中国烟叶生产迅速发展，烟叶产量和质量都有明显提高，1966年烤烟收购量达到60.2万吨。
二是从1967年到1976年，烤烟生产受到影响，烟叶生产波动起伏。1967年，全国烤烟种植面积约623万亩，收购量59.6万吨。1970年，全国烤烟种植面积下降到437万亩，收购量下降到38.2万吨。
三是从1977年到1987年，烟叶种植控制在2000万亩以内，最高产量超过240万吨。
四是从1988年到1997年，烟叶生产达到历史最高水平，突破3500万亩，最高产量为425万吨。从1987年开始，烤烟生产连续6年丰收，烟叶年平均收购量在200万吨左右。20世纪90年代，由于市场经济的发展，烟叶收购价格多次调整，粮棉价格持续走低，烟粮比价过高，地方行政干预力度加大，加价抢购等原因引起超种超收局面愈演愈烈。1997年是我国烟叶种植史的最高峰，烟叶种植面积为3530万亩，烤烟种植面积为3242万亩，烟叶总产量达到425万吨，烤烟产量达到391万吨，客观上仍然形成了“收不了、调不出、存不下”的严重局面。烟叶大量积压，工商库存剧增，许多烟叶经营部门出现亏损。烟叶严重超种、超收、超储问题引起中央的高度关注。
五是从1998年至今，我国烟叶种植从巅峰跌落，烟叶种植稳定在2000万亩上下，烤烟种植稳定在1800万亩左右，生产趋于平稳。中央决定从1998年起，烟草行业用三年时间消化烟叶库存100万吨，以确保烟草行业的健康发展。针对这种情况，国家烟草专卖局开展对烟叶生产流通秩序的整顿，要求各地采取措施，对烟叶生产“既要控得住，又要稳得住”。通过与烟农全面签订烟叶产销合同、严格按合同组织收购，较好地落实了国家种植和收购计划。1998年，全国烟叶种植面积压缩至2042万亩，比上一年减少了42.2%，烤烟种植面积压缩到1800万亩，收购量减少到145万吨。从1999年开始，烟草行业实行收购合同制，严格控制种植面积和收购量，压缩库存，生产总量能够基本适应卷烟工业的需要。此后烤烟收购量连年控制在国家计划之内，2010年，我国烟叶种植面积2048万亩，烤烟种植面积1847万亩，烟叶生产总量为300万吨，其中烤烟产量为273万吨。
——烟叶生产的区域演变
我国烟叶生产一度以黄淮流域和东北地区为主。新中国成立后，黄淮流域的河南、山东、安徽一度是我国烤烟产量最大、质量较好的产区，三省占全国烟草种植面积的59%，产量占57%；另外两个烟草种植大省是云南、贵州，种植面积占全国的28%；东北的辽宁和吉林两省种植烟草也较多，面积占全国的8%。这样，河南、山东、安徽、云南、贵州、辽宁和吉林7个省份的烤烟种植面积占全国的95%，收购量占全国烤烟收购总量的99.7%。从地理位置上看，河南、山东、安徽、辽宁、吉林等5个省份的烤烟种植面积占全国的2／3，形成了以北方地区生产烟草的种植局面。
20世纪90年代发生了显著的“北烟南移”。目前，我国烟叶生产集中在西南烟区和中南烟区，云南、贵州、四川、重庆、湖南、河南成为我国主要烟叶生产省份。20世纪90年代以后，随着大量的农村剩余劳动力外出务工，农业用工成本快速上升。与粮食作物相比，烟叶种植用工量较大。烟叶从种植、收获、烘烤到交售，需要超过半年的时间，这半年时间基本上每天都需要照料，其用工量是稻谷、小麦、玉米等粮食作物用工平均水平的4倍。对于黄淮流域和东北的平原地区，采用机械化作业种植粮食作物可以最大限度地节约劳动投入，从而降低生产成本。而烟叶生产始终需要人力生产，无法大规模使用机械。因而，北方平原地区粮食种植逐渐挤出了烟叶种植。烟叶种植在西南地区的山区地带拥有明显的相对比较优势。烟叶生产开始向云南、贵州、四川、重庆、湖南、河南等地集中。从2010年的烟叶生产情况来看，云南是我国第一烟叶生产大省，种植面积占全国的32.6%，产量占33%；贵州是我国第二烟叶生产大省，种植面积占全国的14.6%，产量占13%；列三至六位的省份分别是河南、四川、湖南、福建、湖北。南方地区成为中国烟叶生产的主力军。
——烟草农业的制度安排
近年来，在国家整体改革开放的大背景下，烟草农业的制度安排上也出现了一些新变化。
一是烟草农业的税收制度。1994年，我国实行分税制财政管理体制。在分税制财政管理体制的总体框架下，烟草税收政策也做了相应的设计和安排，并且围绕烟草税收形成了中央与地方、政府与企业及其他各相关利益主体之间较为特殊的财政分配关系。在烟叶生产收购环节，国家规定从1994年1月开始，在烟叶收购环节按31%的税率征收烟叶农业特产税，1998年税率降为20%。在2006年，国家取消农业税之后，烟叶农业特产税改称为“烟叶税”，税率仍为20%，征收办法仍然是针对收购企业征收，而不是对农户征收。烟叶税成为烟叶种植地区一项重要的地方财政收入来源。
二是烟草的收购合同制。针对1997年发生的烟叶严重供过于求、生产经营单位普遍亏损的现象，国家烟草专卖局为了克服生产的盲目性，制定了“市场引导，计划种植”的生产原则，主要体现为，卷烟企业与烟叶产区签订烟叶购销合同，烟叶转向按市场订单量进行生产。为了强化订单的严肃性，2000年开始实行烟叶工商会员。会员单位在签订当年的购销合同的同时签订下一年度的烟叶购销协议。合同和协议数量就是产区的烟叶市场需求量，成为国家下达计划的重要依据。由于各产区市场份额已经确定，产量超过市场需求量即意味着积压，烟草公司开始自觉地按市场需求组织生产。1998年开始，我国烟叶生产和收购中普遍推行合同制，对稳定种植规模，提高烟叶质量发挥了显著作用。基本做法就是，通过烟草公司与烟农签订收购合同，规定种植面积和交售量，严格按市场需求量组织烟叶生产。
合同制已经成为组织烟叶生产收购的重要措施，成为烟叶生产的一项基础性工作。实践证明，收购合同制的推行和普及，对烟叶的产销平衡和衔接、烟叶生产水平特别是烟叶质量的提高，都起到了显著的作用。收购合同制建立起烟草公司与烟农稳定的产销关系，国家计划通过合同制分解落实到农户，烟叶生产规模得到有效调控。收购合同制强化了烟草公司对烟农的服务，提高了实用技术到位率，推进了烟叶质量的改善。收购合同制促进生产布局的调整，巩固科技户和种烟大户，稳定了烟叶生产的中坚力量。随着农户种植规模的扩大，合同农户数量逐渐降低，但烟叶的合同收购量一直在稳步增长。2009年，我国烟叶合同种植农户从2000年的541万户下降到151万户，户均种植面积从2.7亩上升到11.2亩，合同收购量从157万吨上升到257万吨。收购合同制及时传递市场信息，有效推进了烟叶等级结构的优化，提高了烟叶的有效供给水平。收购合同制通过烟草公司与烟农诚信履约，建立起烟叶生产收购有效的秩序，规范了烟叶生产的市场化进程。
我国烟草农业的现状分析
——烟草农业的就业吸纳
就烟草农业的就业吸纳而言，难以获得准确的数据。2009年，全国有合同种烟农户150.61万户，按户均劳动力3人计算，合同种烟农民大概为450万人。我国烟农户均种植11.2亩，亩均用工37个，按照2010年烟叶种植面积2018万亩计算，全部烟农大概有180万户。考虑到烟叶生产的实际，在种植、收获、烘烤、交售4个环节中，都要有大量的人工投入，一般情况下，农户还会有一定数量的雇工，同时还会有一定的专业化种植和烘烤服务。综合来看，烟叶生产从业人员大概在600万人左右，约占全国第一产业从业人员27931万人的2.15%，占乡村就业人员41418万人的1.45%，占全国总就业人口76105万人的0.79%。
——烟草农业的资源消耗
2010年，我国烟叶种植耗用耕地2018万亩，占全国耕地总量18.26亿亩的1.11%，占全国总播种面积23.5亿亩的0.86%。按我国粮食亩产330公斤计算，相当于挤占粮食产量133亿斤。此外，每亩烟叶还要耗用燃煤0.3吨，全国共计烤烟用煤605万吨。每亩烟叶耗用化肥70公斤，总计141万吨。每亩烟叶耗用农膜5公斤，总计10.1万吨。每亩烟叶生产耗用柴油2公斤，总计4万吨。
——烟草农业的比较收益分析
从全国烟叶生产情况来看，2009年我国烟叶平均亩产达到296斤，均价每斤7.2元，亩均产值2131元，烟农户均种植11.2亩，户均毛收入23867元。为了考察烟草替代种植的可能性，本报告选用云南省曲靖市的统计数据进行对比分析。从曲靖市的数据来看，在粳稻、玉米、油菜籽、马铃薯、烤烟5类作物中，烤烟的现金收益最高，为1250.75元。只是由于投入的劳动力成本比马铃薯多，使其净利润略低于马铃薯。考虑到马铃薯价格年际波动较大，而烤烟属于合同种植作物，收益更为稳定，从而农户种植烤烟是一个更为理性的选择。
我国烟草农业发展面临的问题
烟叶是用途单一、需求弹性较小的农产品(000061,股吧)，其终端产品需求量短期内变化不大，因此烟叶的需求量相对稳定。但在我国现行烟叶体制下，烟叶生产主体却是130多万户的小农，烟农具有相当的生产决策权，在比较收益低和可以进行替代种植或转移就业的条件下，烟农具有退出的权利，在政府与烟农的博弈中，烟农处于优势地位。但在比较收益相对高的情况下，烟农又会增加生产，面临着政府收购额度管理的约束，在政府与烟农的博弈中，政府处于优势地位。所以，如何实现对烟叶生产既“控得住”，又“稳得住”，保证烟叶总量供求的基本平衡，是我们面临的一大难题。
——控制烟叶产量增长难度大
在过去的十几年里，依靠额度管理，烟叶生产基本实现了总量平衡。但这种控制和管理具有明显的刚性，对市场变化反应滞后，调控难度在不断增加，尤其是依靠额度计划分配，不利于区域间的利益分配，也阻碍了烟叶区域布局的优化调整和烟叶质量的稳步提升。
一方面，地方政府有增产增收的意愿。根据2006年4月国务院公布的《中华人民共和国烟叶税暂行条例》，税率为20%的烟叶税成为宜烟地区的重要财政收入来源。而且，烟叶税的纳税人是以我国境内收购烟叶的单位，烟叶税在烟叶交售环节由烟草公司下属的烟叶收购站直接上缴，这种税收的征收成本很低。所以，地方政府会全力以赴地保证甚至争取更多的当地烟叶种植面积。另一方面，烟农增产的积极性也很高。虽然烟叶种植具有收益波动大、体力劳动繁重等不利因素，但是对于中西部地区贫穷落后和偏远的经济不发达地区的农民而言，由于烟叶种植事先有合同、有烟草公司负责收购，基本不存在市场风险，因此只要不发生大的自然灾害，种烟收入就是稳定可预期的。
——烟叶定价机制不灵活
在烟叶经济运行中，除了收购额度控制的基本前提外，政府还垄断了烟叶的定价权。目前烟叶价格体系中，收购价?穴生产者价格?雪和调拨价?穴对于烟厂而言的消费者价格?雪都由政府决定。如果说额度控制并不完全排斥市场机制的话，那么政府定价就是与市场机制完全相悖的资源配置手段。这也成了烟叶体制非市场化运行最主要的表现。近年来，烟叶收购价格往往在和烟农签订烟叶种植合同时确定，并告知烟农。这有利于烟农了解未来的收益，但是由于收购价格的制定权在国家烟草专卖局，距烟叶交售半年多的时间里可能会发生粮食价格和生产资料价格的变动，而烟叶收购价格却不能及时调整。倘若烟叶多了，烟草公司往往采取压级压价的行为来减少亏损和风险；烟叶少了，就会引起抬级抬价、发放补贴甚至越区收购的“抢烟大战”。
我国现代烟草农业的发展趋势
——宜烟地区的基础设施明显改善
近年来，烟草行业加大工业反哺农业力度，进行现代烟草农业建设试点，全面推进农业生产基础设施建设，实现烟叶生产的规模化种植、集约化经营、专业化分工、信息化管理。2005年至2009年间，烟草系统累计投入资金299亿元，为宜烟农村地区修建机耕路1.7万公里，桥梁1274座；沟渠4.1万公里，管网15万公里，水池19万个，小塘坝1.2万个；为烟农提供农业通用设备3.6万台，提供烟草专用设备5.4万台；新建改建密集式烤房72万座，标准化晾房21万座，实施土壤改良工程2694项。通过采取以上措施，烟田综合生产能力和抗御自然灾害能力得到增强，烟农增产增收得到保障。改善烟叶种植区水利等基础设施之后，也提高了其他轮作物的产量和质量。
——烟叶生产组织化程度明显提高
提高农业组织化程度，推进农民的各种联合与合作，是发展现代农业基础性条件。烟草系统立足于实现烟叶生产可持续发展、推动烟农持续增收，促进土地流转，积极发展种植专业户、家庭农场，引导烟农成立专业合作社等现代农业生产组织，对烟草农业生产经营的体制机制进行反哺。户均种植面积已从2006年的4.84亩，提高到2009年的11.2亩。积极探索建立综合性专业合作社，重点解决烟农一家一户难以解决的问题，把烟农从技术难度高、劳动强度大的环节解放出来，实现减工降本。
关于我国现代烟草农业与控烟的思考
我国烟叶生产主要分布在22个省的518个县，其中有185个是国家级贫困县，烟叶合同种植农户150多万户，吸纳就业 600多万人，户均毛收入23867元，户均现金收益14008元。按户均3个劳动力计算，人均现金收益4669元，而同期国家级贫困县农民人均纯收入仅为2842元，也就是说种烟农户仅靠种烟获得的现金收益是其1.6倍。同期，全国农民人均纯收入为5153元，种烟农户的现金收益达到全国农民人均纯收入的91%。可以说，烟草种植已经成为我国贫困地区农民摆脱贫困的重要途径。
此外，烟草行业创造了巨额的国家利税，2012年，我国烟草行业实现工商税利8649.39亿元，上缴国家财政7166.62亿元，但种烟农户作为整个行业的第一车间，他们的收益却非常有限，在整个价值链的分割中处于完全的弱势地位。烟农具有对自然资源的独占性，劳动时间、劳动强度又超过了其他农业生产，因此应当获得高于农业平均利润率的收益，但现实中多数烟农仍然处于贫困状态。因此，合理调整农工商的利益分配，关系到烟叶的可持续发展，也关系到社会公平问题。目前需要解决的有三个问题：一是如何形成合理的定价机制，通过价格机制配置资源，实现烟叶生产的可持续发展和供求平衡。二是如何保证烟农有一个不低于全国农民平均水平的收入体制机制保证。三是在控烟呼声越来越强的时代背景下，探索烟草替代种植的可能性。如果能明显改善烟草种植地区农业生产基础设施，通过引进红提等高品质水果，实现烟草的替代种植也并非是不可能的。
（作者单位：国务院发展研究中心对外经济研究部、“中国控烟政策及其国际比较研究”课题组）
