最近在非洲之角水域发生的攻击事件，目标包括悬挂美国国旗的船只，给这个水域长期存在的海盗问题引来了新一轮的美国和国际关注。国际海洋局2008年记录了发生在非洲之角水域的111次攻击，这个数字几乎是2007年的两倍。 

　　2009年4月20日，国际海洋局从1月份以来已经登记了84次攻击：大约有18艘被劫船只及300名非美国籍乘员依然被关押在索马里。以前的攻击集中在也门和索马里北部沿岸之间的亚丁湾，以及沿着索马里东海岸地区，现在针对商船的攻击发生的范围在西印度洋和亚丁湾超过100万平方英里的地区，这些对商船的海上运输造成了极大的威胁。海盗攻击也威胁到了运往东非地区和非洲之角地区国家的救援物资，造成了该地区的被专家称之为从1984年以来最坏的人道救援危机。 

　　在非洲之角不断增多的海盗攻击事件同饱受战争肆虐的索马里持续的不稳定和法规缺少有直接关系。在索马里缺少一个职能政府是地区安全的一个最大问题，而且为那些在索马里沿岸从事海盗活动人员的行动自由。也有观察人士称在索马里缺少海岸安全机构使得在索马里海域发生非法的国际渔业和废物倾倒，这些活动反过来削弱了一些索马里人的经济前景，而为一些从事海盗活动的集团提供经济或政治动力。许多索马里海盗集团的动机明显是利益，而且目前为止海盗活动被证明是一个非常赚钱的活动，2008年估计这项收入超过3000万美金，这会使得目前斗争更为恶化，而且进一步破坏该地区的安全形势。 

　　联合国安全委员会在2008年颁布了四项决议（1816，1838，1846和1851号决议）来促进对非洲之角海盗的国际反应。目前第1851号决议授权国际海军在索马里水域和沿海开展打击海盗行动，这受到了索马里过渡联邦政府的同意。2009年1月，一个关于索马里沿岸海盗的多边联络小组建立以协助打击海盗活动。美国，北约，欧盟，地区性和其他海军部队目前正在近索马里水域巡逻，并同一个美国带头的特遣队协作。在4月23日，达2.5亿美金的国际捐助用于支持非洲联合维和人员，和计划以加强过渡性政府安全部队力量。 

　　第111届国会中的一些成员表达了对海盗引起的威胁的关注，而且奥巴马总统也声明本届政府将决定制止在非洲之角地区的海盗苗头。4月15日，奥巴马政府针对海盗威胁反应制定了更为健全的初步计划，并保证会继续进行多边合作和加强在布什政府期间建立的机制。大部分专家相信在索马里重建政府机构才是唯一可以保证海盗行为不再继续或再次发生的方式。国会可能会寻求通过对美国军事行动和外交的监管，以及通过外交拨款和授权来影响美国的政策。另请参考TedDagne撰写的CRS报告 RL33911 《索马里：当前形势和为长期和平的勘探》，以及Rawle O.King撰写的CRS报告R40081，《海盗及其对保险业的影响》。 

　　近期发展 

　　2009年4月8日，索马里海盗在距离索马里EYL镇东南250海里处俘获悬挂美国国旗的商业运输船只MVMaerskAlabama。媒体报道称在船被劫后美国船员重新控制了船只，并企图救出船长佛蒙特居民RichardPhillips但未能成功。美国海军随后派出一艘伯克级驱逐舰USSBainbridge和侦查飞机到该区域监控监押船长的小船。联邦调查局人员同海军一起开展了释放船长的谈判。4月11日，在官方认为Phillips的生命有危险是，美国特别行动队在奥巴马总统授权之下进行了一次成功的救援行动。 

　　根据国际海洋局记录，截至4月15日，大约有300名非美国籍船员以及他们乘坐的18艘被劫船只还处于索马里拘禁之中。 

　　在美国的救援行动中有3名海盗被击毙；第4名海盗，一个叫做Abdiwali AbdiqadirMuse的索马里年轻男子现在面临海盗罪，密谋罪和武器交易罪名在美国纽约南部的地区法院受到起诉。从2009年开始以来，超过130名海盗被送到肯尼亚司法机关接受审判。有些分析人士表示救援行动可能会激发未来海盗攻击不断使用暴力手段。 

　　拘禁Phillips的海盗事件中，一名驻扎在EYL镇的海盗领导成员发誓要报复，并告诉记者“这个事件将导致报复行动，我们会特别搜寻在我们水域中航行的美国公民。下次我们抓到美国人…我们对他们就不会有任何的怜悯之心了。”。4月14日的第二次对悬挂美国国旗的船只MVLibertySun进行的攻击显然是海盗企图兑现他们的威胁。一名海盗头子在攻击之后告诉记者“我们并不是为了赎金，我们也派遣了一队有特别装备的队伍来追踪和破坏任何悬挂美国国旗的船只，以作为对我们被虐杀的三位伙伴的报复。” 

　　对Alabama商船的攻击是近期在西印度洋逐渐复苏的海盗活动中的一起，索马里海盗因为为了躲避在亚丁湾北部更为健全的国际海军巡逻而把活动范围转移到了这里。专家成因为更多的外国巡逻力量，恶劣的气候，以及一系列近几个月规模客观的赎金支付，都使得从2008年12月到2009年3月早期之间的海盗攻击趋势降低。但是近期的几次攻击，包括在印度洋中距离索马里几百海里外的地方开展的行动，都强调了海盗对该地区国际船运造成的持续的威胁。 

　　2009年4月15日美国国务卿希拉里列出了政府为制定一个更为健全的打击海盗政策的初步计划。根据国务卿称，美国外交部将同索马里过渡性联邦政府官员，以及EYL地区Puntland的半自治区的领导会晤，来“促使这些领导采取行动抵制基地建设在他们地区内的海盗”。政府派遣了一名公使参加4月23日在布鲁塞尔关于索马里政策和捐助会议，以及应召参加下一届讲着2009年5月初举行的关于索马里沿岸海盗的国际协约集团。最后，美国官方计划倍增其同船运和保险业的工作“来应对他们自我防范措施的不足”。美国海军提到国际安全工作不可能保证目前海盗猖獗的广阔海域上的航行安全，并强调寻找陆上解决办法的重要性。 

　　因此非洲联盟在2009年3月投票来扩大在该国的维和部队非洲同盟索马里任务部队（AMISOM），而3个月以来联合国安全委员会持续在审核一个向索马里派遣一个联合国维和部队以取代AMISOM的提议。AMISOM部队近几月来经常受到那些反对外国部队在索马里驻扎的伊斯兰主义者的攻击，包括受基地组织影响的青年党（AlShabaab）。同时，在过渡政府和索马里再解放联盟之间形成的一个联合政府回到了摩加迪沙，并选举解放同盟的领导谢赫·沙里夫·艾哈迈德为总统。 

　　联合政府的参与者之间的协商继续进行，而且反对派决定扩大境外再解放联盟在国会中的因素，索马里国内的组织和派别也发誓要继续同新政府做斗争，暴力事件开始显现。国际联络组织继续以军事基础支持索马里的工作达成一个一致的协议并且实施国家的过渡性联邦宪法。4月23日捐助会议落实了2.5亿美金来支持非洲同盟任务部队，以及过渡性政府建立警察和安全部队的计划。奥巴马政府在2009年请求了4000万美金的维和行动追加投入，以提供“索马里非洲同盟任务部队非致命装备，后勤供应和基础设施，并支持索马里安全部门改革”。政府也在寻求一个机构可以提供5000万美金的追加捐助在必要时提供给维和组织帐户下来支持国际维和活动。更多关于索马里的政治发展和美国政策信息请参见TedDagne撰写的CRS报告 RL33911 《索马里：当前形势和为长期和平的勘探》。 

　　3月16日联合国秘书长BanKi-moon发布了他对安全委员会1846号决议要求提供的有关索马里沿岸国际航海安全的报告。1月份，国际海洋组织召开了一个有17个地区国家参见的会议，会议通过了对在西印度洋和亚丁湾航船的海盗和武装劫掠事件进行遏制的吉布提法案。 

　　背景 

　　海盗再次作为一个全球性的威胁出现了，最近在非洲之角出现，但是也在西非，印度海域，南中国海和马六甲海峡和加勒比海等地出现。海盗想要在这些拥有大面积海岸，商业活动密集，海军力量较少和安全行动机制薄弱的地区行动。这些特点造成了其他的海上安全威胁，包括海上恐怖主义，武器和毒品交易，非法捕鱼和废物倾倒，人口走私等活动。 

　　海盗在1990年代初期就开始全世界范围地增长，在2000到2004年达到高峰期，大约每年有350到450起攻击事件，之后在2005年几乎下降了一半。2007年几乎世界上一半有报道的海盗事件发生在非洲水域，主要是靠近尼日利亚和索马里的地方。在索马里发生的攻击次数在2008年翻了一倍，等于是世界上所报道的293次攻击次数的40%.近期在索马里附件发生的攻击数量有所增加，这将使得全球海盗攻击次数增高，但是还没有达到2000—2004年时候的水平。无论如何，近期在亚丁湾和西印度洋的显眼的次数再次把国际上对海盗问题的关注带到了非洲之角。 

　　美国于2005年颁布的国家海上安全战略称“美国的国家安全和经济安全依赖于对全球水域的安全利用”而且指出“有组织的，装备良好”的海盗和犯罪是国际海洋安全的威胁。2000年在也门亚丁湾针对USS科尔号舰只发动的炸弹袭击和2002年对法国油轮MVLIMBURG的炸弹袭击都显示了在该地区潜在的海上恐怖袭击，美国和其国际伙伴一起成立了联合海军特别部队以加强同该地区国家的双边军事和政治协助。然而一直到2008年特别部队151成立，美国也未曾向海军部队安排任何的打击非洲之角海盗的行动任务。同样地，一直到2008年，国际社团也没有以一个协作的，专业的姿态来向索马里水域的海盗做出反应。2008年12月，欧盟发起了欧盟海军的“阿塔兰塔”行动，代表着在欧盟安全和防御政策框架下的首次海军行动。近几个月在东非协作性地区反应的发展过程中，反映了针对处于马来西亚，新加坡和印尼之间的马六甲海峡海盗威胁的地区性反应，它极大地降低了2005年以后的东南亚的海盗活动。摧毁非洲之角的海盗活动可能更为困难。西印度洋和亚丁湾的大面积水域上，海盗的活动分散较广，索马里也很大程度没有监管，该地区国家的海军力量相对薄弱。 

　　非洲之角的海盗概况 

　　海盗 

　　根据联合国秘书长以及秘书长特派代表针对索马里召集的专家组等报告，当前在索马里水域有几个海盗团伙。基本上按照家族式组织，驻扎于不同的偏远港口小镇，海盗团伙的能力和作业模式不同，这造成了行动上更为困难。秘书长在其2009年3月的报告中指出两个主要的团伙是：一个驻扎于EYL邦特兰地区的海盗网络，另一个是驻扎于哈拉德拉穆士葛地区的海盗网络。秘书长和特派代表专家组也报告说较小的海盗组织也在索马里的Bosaso,Qandala,Caluula, Bargaal, Hobyo,Mogadishu,和Garad等港口行动。秘书长警告说一些海盗组织“目前正在倚仗其军事能力和资源基础建立反动的索马里机构”。 

　　邦特兰的北部半自治地区显然是大多积极和能力强大的海盗网的安乐窝，而且有些地区性和当地的政府官员称在地区领导近期打击海盗相关的腐败活动之前曾在海盗活动上受益匪浅。邦特兰当局成立了一个海岸防卫队，但是有报道称这个小型部队的装备和能力都非常有限。有几个海盗组织已经采用了一些名称来显示他们进行的是海上安全行动。海盗组织也显得更加需要年轻男子，造成了当地和国际政府想要给这些年轻海盗嫌疑犯定罪上的法律困难。 

　　动机 

　　根据联合国索马里事务特别代表艾哈迈杜·乌尔德-阿卜杜拉在2008年11月召开的专家组最终报告“贫穷，失业，环境恶化，收入微薄，因干旱和非法捕鱼造成的农业和海上资源的衰退，以及变化无常的安全和政治局势都是造成索马里海盗出现并不断增加的原因”。而海盗的获益显得是大多海盗最大动力，其他观察人士认为因为索马里的形势让许多人的生存困难，而且对大多人来说发达只能是一种奢望，从事海盗的风险几年来明显降低。 

　　接受过国际媒体采访的索马里海盗经常把他们的活动归结于那些在索马里海域非法捕鱼和废物倾倒等现象，而国家却没有能力在这些水域进行巡逻。虽然这些解释掩盖了一些机会主义者海盗，但是报告显示非法捕鱼和废物倾倒使得索马里沿岸经济遭到了破坏。例如，一份来自英国国际发展部的2005年7月的报告估计，索马里因为在该国的经济专属区内非法金枪鱼和虾的捕捞，从2003到2004年10月间造成了1亿美金的损失。打击索马里海域海盗联络小组在其成立会议上称“海盗现象是索马里整体形势的一个特征，包括在索马里沿岸的非法捕鱼和有毒废物倾倒，这对索马里的经济和海上环境起到了负面影响”。打击索马里海域海盗联络小组也重申“尊重索马里主权和领土完整，以及对自然资源的权利”并强调了组织成员“保证悬挂自己国旗的船只尊重这些权利”。 

　　与此相反的是，报道称地区性渔业因为海盗的威胁而遭到严重破坏。一些报告称，在印度洋的金枪鱼捕捞在2008年降低了30%，部分原因是因为渔船害怕海盗劫掠。这对某些国家如塞舌尔影响极大，因为它的40%收入依靠渔业。国际海军巡逻利用武力来杀死海盗疑犯引起了关于报复将成为那些同被杀死或俘虏的海盗有关的海盗们的动力的关注。4月14日针对美国MV自由太阳号的攻击显然是为了在美国为了救援在几天前被劫的MV马士基阿拉巴马号而采取的军事行动杀死的3名海盗进行报复而发起的，他们想要破坏或击沉改船以及伤害或杀死其乘员。 

　　战术和要求 

　　如上面提到，一些索马里海盗组织已经发展了成熟的作战能力并且获得了武器，装备和投资，让他们同当地的抵制部队相当，或更加有效。典型的索马里海盗团队装备有各种小型武器，包括AK-47和火箭筒。许多海盗队伍利用改装了大功率马达的小渔船来追踪较大，但是速度较慢的油轮，货船，游艇，巡洋舰，驳船和拖船。索马里当地渔民被迫支持某些海盗活动，但有些时候，沿岸索马里人把他们的渔船，装备和导航设施租借给内陆一些可能成为海盗的社团。 

　　索马里海盗初始注重攻击西印度洋，索马里东海岸水域上的船只。当船只把航线改到更远的海洋区域时，索马里海盗把他们的重点改变到了亚丁湾，那里的商船密集（大约每年20000艘）而且航道相对限制在索马里北部海岸。最近由于国际海军在亚丁湾的巡逻力度加大，索马里海盗又把一部分注意力转到了印度洋，而且现在他们可以在距离索马里海岸几百海里的地方行动，并且经常有所谓“母船”的支持。这些“母船”是较大型的渔船，经常是海盗购买或霸占的船只，其经常在索马里的Bosaso和Mogadishu码头以及也门的Al Mukalla 和 Ash Shihr.码头。 

　　美国和国际官员怀疑在一些情况中索马里的商人和国际支持网络为海盗提供资金，供应和在该地区的商船情报，以此获得赎金的分红。据美国海军官方报道，海盗在也门进行加油和采购后勤供应如燃油和引擎配件等。据北约航运中心报告，索马里海盗通常在亚丁湾劫掠之后在索马里的东北角的CALUULA港口停靠，之后进入他们在印度洋海岸的安全天堂。 

　　索马里海盗的一个很特别的地方是扣押人质索要赎金。在这个方面可以把索马里海盗行为看做是海上绑架的一种形式。同马六甲海峡或尼日利亚的海盗攻击不同，那里的海盗通常是劫船或船上的物资，而非洲之角的海盗经常是以船上的成员为目标索要赎金。他们这样做是因为他们在索马里陆地上拥有庇护所，而且他们可以在他们的领海范围内发动攻击或开展赎金谈判。而世界上其他部分的海盗却没有这些条件。这让海上安全部队的传统战略和战术遇到了极大的挑战。 

　　据报道，大多船只在发现海盗到海盗登船扣押人质的时间在15到30分钟之内。如果海军舰只不能在这个时间内到达，那么就太晚而不能阻止船只被掠。海军的战舰一般可以达到30节的速度（跟多是20多节），所以除非军舰恰好在商船被劫处几英里外，否则它不可能在15到30分钟内到达。较大范围的巡逻海域以及较少数量的军舰意味着就算是距离最近的军舰也不可能在那个时间范围内到达。 

　　虽然海盗攻击可能涉及暴力和武器使用，但是大多索马里海盗组织没有显示出想要胡乱伤害从劫掠中俘获的人质。世界上其他部分的海盗在进行此类攻击时经常更可能杀死或严重伤害船上的乘员，因为索要赎金不是他们的目的。赎金的谈判涉及卫星电话的使用，在索马里或海外的第三方协调人，影响事主同外国官方协作的公共工作。大多国家避免使用救援行动，因为可能对人质的生命造成危险。据报道近期法国海军开展的一次救援行动，目的是为了释放一个经过索马里海岸的一个小帆船上的一家人，在海盗和海军之间的交火导致了法国公民船主的死亡。 

　　在美国针对MV马士基阿拉巴马号的军事行动和法国的军事行动之前，许多惹人注目的海盗案件都是通过向不同的海盗集团支付了大量的赎金解决的。乌克兰的MVFAINA号在被扎根在哈拉德拉的海盗扣押6个月后通过支付320万美金的赎金于2009年1月释放。该船上装有T-72坦克和大量的弹药和小型武器，这导致了几个政府包括美国都向该地区派遣了海军监控该艘船和它的货物。沙特的超大油船MVSIRIUSSTAR在2008年11月被劫，向驻扎于EYL的海盗支付了300万美金的赎金后于2009年1月释放。对改船的劫掠揭示了海盗行为可能对国际能源供应造成的威胁，以及一些索马里海盗可以在远海地区针对大型船只行动的能力。赎金的支付被一些观察人士认为是存在问题的，因为它们可能激励海盗继续他们的攻击，并期望保险和船运公司会决定支付比人员和货物保险金更为经济的赎金。 

　　近几个月国际海军使用武力来打击广泛的海盗，并以此释放被扣押人质的行动激起了另外一种观点，认为海盗使用武力可能会升级。如上面提到，海盗发誓要为近期被美国和其他国际海军杀死的伙伴进行报复。使用武力打击疑似海盗船只的行为也存在问题，因为很难区别海盗的母船和合法的商船。据报告，2008年11月印度海军攻击了一艘认为是海盗母船的船只，在事发后发现它是一艘无辜的泰国拖网渔船。有效使用武力打击在沿岸镇子上的海盗据点将需要重大的军事计划，以及相当的资源投入以避免和最小化平民伤亡。彻底停止在亚丁湾和索马里东部海岸水域的海盗所需的军舰数量要远远多于近期在该地区行动的12到20艘的数量。例如压制亚丁湾海盗活动可能需要60艘军舰。在索马里东部海岸临近印度洋的地区，面积超过100万平方英里，比亚丁湾大得多，所以彻底遏制该地区的海盗活动可能需要大量的军舰。 

　　报道称海盗们已经把他们所获的赎金用于精密武器和加强他们的基地抵抗当局和潜在的国际干预。一些观察人士警告说打击沿岸拥有武力的海盗的国际军事行动会破坏在索马里重建国家监管工作的政治一致性。 

　　非洲之角海盗：影响 

　　非洲之角的战略位置增加了其在国际安全和贸易上的重要性。索马里北部沿岸位于亚丁湾南部，这是一个船只途径红海和逐渐活跃的吉布提港口的重要海峡地区。美国能源部估计在2006年每天经过亚丁湾和红海之间的曼德海峡运输的石油达到330万桶。索马里东南附近的印度洋海域是繁忙的亚洲和东非贸易通道，也是那些绕经非洲南部好望角航程更远的船只的交通要道。从肯尼亚蒙巴萨港口往返的船只对于西印度洋的安全破坏非常薄弱。 

　　对商船和国际贸易的威胁 

　　索马里海盗从几个方面造成了经济损失，包括赎金支付，船只和货物的损毁，货物交期延误，提高的海洋保险费率，加强商船的成本，利用海军进行打击海盗行动的成本。虽然海盗造成的总经济损失肯定不小，但是也只相当于世界总船运价值的很小一部分。RAND公司的高级政策分析师PETERCHALK在2009年2月4日在参议院运输和保险委员会，海岸防护和海上运输子委员会前的陈词称，海盗对海上行业造成的每年成本为10亿到160亿之间。这些成本中的一些最后由消费者买单。 

　　2008年5月，伦敦劳埃德保险公司把亚丁湾列为战争险类别，实施特别的保险费。位于伦敦的海上保险业者都为途径亚丁湾和苏伊士运河的船只提供了保险费率。因为海上保险业的竞争这些增长水平只能加以评估。一群伦敦保险经纪人和保险公司估计每次经过该海湾的船只需支付额外的10000到20000美金的保险费。美国费率似乎没有改变。按照美国海上保险机构的一名代表称，美国海洋保险业不需要为任何海盗行为支付赎金；因此船只的船体和货物保险在美国还是跟原来一样。 

　　位于伦敦的船运公司通常在认为赎金不多的情况下支付赎金，这个范围在50万到200万美金之间，相对于船只和货物的价值比较低。这样支付会得到返还，因为伦敦颁布的船体保险政策明确包含了海盗行为。（美国保险业的船体保险条款通常不包含海盗险）。然而，在赎金超过货物价值之后，货主就不会支付赎金。 

　　船主（及其政府）可能会觉得支付偶发的赎金比采取手段阻止偶发的劫掠事件，如更改航线或武装商船的成本要低。有些人称支付赎金可以保持索马里海盗相关暴力事件一个较低的水平。虽然个别赎金可能比较巨大，但是在该地区运营的船只被成功攻击或劫掠的较小的比例让一些商业实体觉得总体风险不高。因此偶发的赎金可能被船主（及其政府）看做是件憾事但是还是可以接受的成本，尽管这会鼓励更多海盗行动。 

　　海盗增多的现象发生在一个船运行业正在关注其金融状况的期间。一个发展趋势是租用干散货航船的频率的降低；在过去6个月中租用率降低了90%。（有些情形是因为金融业因为全球经济危机而停止了对贸易的投入）。另外，许多船主和其他主要的行业参与者显然面临着全球金融市场危机带来的严重损失。有些主要的干散货运输公司推测船运衍生市场可以提供潜在的巨大投入回报。船运衍生品是为了更有效地，更经济和更灵活地控制因运费，船价，利息率和汇率等波动引起的风险而制定的。许多船运公司在2008年舰错误地把衍生品赌在了干散货变动方向上。 

　　除了海盗对航运路线安全造成的威胁之外，海盗事件还间接地成为影响地区性或全球海运和贸易的成本，方式和收益的重要因素。埃及的苏伊士运河作为连接地中海和红海之间重要航道服务，从这些航经的船只上税收是埃及政府的收入资源。运河当局报道称近几个月的航运和税收都急剧降低，其原因是衰退的经济活动和海盗对通过运河进入亚丁湾的威胁。改航的船只为了避免亚丁湾和靠近非洲之角海域，增加了额外的运输天数和燃油成本。按照美国运输部说法，根据船只和航行频率的不同，成本也不同。 

　　对人道援助运送的威胁 

　　海盗行为威胁着向非洲之角运输重要人道救援物资供应，因为这些救援物资大多是通过海路运输的。除了埃塞俄比亚近期收到的7200万人道救援物资外，美国国际发展局估计还需要额外的490万用于2009年上半年的食物援助。到2009年4月之前，美国在2008年向该国提供了超过6亿美金的人道援助，在2009年提供了超过1.11亿美金的援助。在索马里临近地区在2008年下半年估计有320万的索马里人，占总人口的43%要求食物援助。美国2008年向索马里的人道援助总计为2.7亿美金，2009年超过1.57亿美金。奥巴马政府在2009年请求了2亿美金的追加国际灾难援助资金，以及3亿美金的追加P.L.480公法第二章人道救援，作为向索马里，埃塞俄比亚和苏丹进行食物和水源的支持的一部分。 

　　该地区由于干旱和不稳定造成的食物紧张，因为该地区的食物和燃油的高油价而更为突出。世界食物工程的官员每月向非洲之角地区输送几万吨的食物，报道称向摩加迪沙输送援助物资的成本更加高昂，而且他们运输救援物资的能力也遭到极大的障碍。加拿大，北约，和欧盟部队从2008年下半年担任了世界食物工程的护航责任。 

　　海盗事件对目前救援工作的持续威胁在2009年4月尤为明显，在此期间海盗劫掠了MV马士基阿拉巴马号，并攻击了MV自由太阳号，它们都是悬挂美国国旗，同世界食物工程有协议的向索马里东南沿海运送美国救援食物的船只。马士基曾经向吉布提港口运输食物，而它被索马里海盗劫掠之时正在为肯尼亚的蒙巴萨港口运输物品。 

　　潜在的地区冲突和恐怖主义的资金来源问题 

　　变化无常的非洲之角是几个正在进行的武装冲突的乐土，而且武器走私也是大部分地区的共同威胁。在该地区的小型武器交易和它加速不稳定的可能性是国际社会最为关注的问题。虽然联合国安全委员会第733号决议对索马里实行长期的武器禁运，但是联合国观察人士报告说近年来“持续的不稳定”以及非洲联盟和其他要求解除禁运以允许过渡性政府部队拥有打击伊斯兰叛军的武器。按照安全委员会第1851号决议“对武器禁运加强上的缺乏..使得海盗有机会获得武器和弹药，并且成为驱动海盗行为增长的部分因素。”。 

　　观察人士担心释放船只和人质收到的赎金可能用来资助海盗大量购入更多的武器。美国海军目前还没有发现青年组织跟海盗有金融往来，但是可能有人员联系。赎金和新的武器进一步增强了海盗组织，这些组织对目前当局以及可能的未来国家机构造成威胁可能会增加。 

　　美国和国际政策反应 

　　在非洲之角的海盗是自1990年代以来更加不稳定的索马里地区的特征。目前国际认可的过渡性政府正字同索马里再解放联盟一同合作建立一个统一的政府，并形成国家安全和执法部门。布什和奥巴马政府都曾支持索马里调解工作，并同联合国安全委员会一起在对该地区海盗威胁的协调性外交和军事反应上起着领导角色。4月23日在布鲁塞尔举行的捐赠会上获得的捐助是支持过渡性政府发展安全部队的一部分，而且一旦这个部队建立起来就会提高当局打击沿岸海盗的能力。 

　　到目前为止，美国和国际上对海盗威胁反应采取了多种方法。为了对在该地区水域的国际航道的威胁提供一个短期的反应，联合国安全委员会已经授权第三方政府在索马里领海和沿岸开展打击海盗行动，但是在过渡性政府的授权以及协作下进行。地区性组织如非洲联盟，阿拉伯联盟，以及特别组织如2008年12月在肯尼亚，奈落比举行的打击海盗国际会议上参与者，都曾举行了咨询会议并发布了政策声明谴责该地区的海盗行为，并为协调性，合作性的地区反应的发展提供指导。近期的海盗攻击如对MV马士基阿拉巴马号的攻击也可能促成美国政策和政府和国会成员的优先事项上的改变。 

　　美国政策 

　　2005年颁布的美国海上安全战略声明“安全和经济安全依靠对世界海洋的安全使用”。而且指出“有组织，装备精良”的海盗和罪犯是国际海上安全的威胁。2007年6月，布什政府采用了一个压制海盗和其他海上暴力活动犯罪的政策，政策声明了美国政策是“继续领导和支持国际上压制海盗和其他针对海上通航的暴力活动工作，并敦促其他国家采取决定性的单方面行动或通过国际努力行动”2008年12月，布什政府颁布了基于该政策的实施计划以应对非洲之角的海盗威胁。美国国家安全委员会“打击非洲之角的海盗：合作和行动计划”列出目标“为了全球经济，航行自由，索马里和当地国家的利益，尽可能有效地压制这样的海盗行为”。为了实现这个目标，计划列出了美国政策的三个“行动方针”：“1）通过减少对海盗的海上优势的薄弱点来阻止海盗攻击；2）按照国际法和沿岸国家和所悬挂国旗国家的权力和责任来破坏海盗的活动；3）通过促使所悬挂国旗，受害者所属和沿海国家，以及某些情况下美国进行对海盗嫌犯起诉，保证那些进行海盗活动的人员为其行为负责”。 

　　为了支持2007年政策和2008年的计划，布什政府组建了一个联合部门打击海盗特遣部队以“应对全面的抵制和打击海盗行动，从海盗遏制到拦截到终止海盗行动，来保证海盗承担其后果”。国务院和国防部和特遣队的主要成员，同美国政府部门合作来协调美国政策，并从事在2008年中期就发起的多边倡议。时至今日，特遣部队监督着2008年12月NSC行动计划的实施，该计划体现了美国承诺支持建立打击海盗国际联络组织和一个地区性反海盗协作中心。 

　　奥巴马政府还没有宣布关于海盗威胁的基本战略优先事项，虽然希拉里国务卿已经列出了一个更为健全的反应政策初步计划。按照国务卿的说法，美国外交将同索马里过渡性联邦政府人员和EYL地区邦特兰半自治地区的领导接触来“促使这些领导采取行动打击那些扎根于他们领土上的海盗”。政府派遣了国务卿助手代理飞利浦.卡特参加4月23日于布鲁塞尔召开的关于政策和捐助会议，还有将在5月初进行的关于打击索马里海岸海盗的国际联络组织。最后，美国官方计划加倍努力同船运和保险行业一起“应对他们自我防御手段上的不足。” 

　　奥巴马政府2009年的追加请求显示出对该地区提供一些安全协助的愿望，这要看索马里调解协商的进展。2008年12月的计划要求美国为该地区国家制定“司法建设工作的双边协助计划”。奥巴马政府的评论提出他们的政府赞同布什政府的行动计划美国打击海盗的目的是“长期的相互支持性倡议，以建立在索马里的管理，法制，安全和经济发展为目的”。 

　　联合国安全委员会 

　　第1816号决议授权同过渡性政府协作的国家，以及之前过渡性政府提到的国家可以“进入索马里领海进行对海盗和武装劫掠分子压制”以及“以同相关国际法允许的在公海打击海盗行为的行动相一致的方式，在索马里领海内采用一切必要手段，制止海盗及武装抢劫行为”。初次授权从2008年6月其有效期6个月。第1838号决议在2008年10月采用，号召在该地区有军事能力的国家致力于打击海盗，并澄清第1816号决议中的授权根据国际法的期限。 

　　在过渡性政府的要求下，第1816号决议中的规定根据2008年12月的第1846号决议延长至12个月，第1851号决议通过授权应过渡联邦政府的请求的国家“可以在索马里境内采取一切必要的适当措施，镇压海盗行为和海上武装抢劫行为”扩大了行动权限。两个决议都要求任何授权国际方式都必须同人道和人权法一致。1851号决议的其他条款从2008年12月以来不断发展，可能以后会有美国或国际倡议。 

　　第1846号决议规定了对过渡性政府人员和部队的技术支持“来提高这些国家的能力保证沿岸和海上安全”需要同第1722号决议程序一致。根据第1722号决议的第11和12段，向索马里“安全机构部门”提供技术协助前要分别经过联合国对索马里武器禁运委员会授权。第1851号决议对用于授权在索马里海域进行打击海盗行动的成员国和地区性组织的武器和军事装备提供了类似的授权。向索马里海上安全部队运送的武器将需要分别有完全委员会的授权。非洲联盟的和平和安全委员会以及过渡性政府都请求放宽联合国武器禁运条款或者予以取消，一边提高打击伊斯兰叛军的部队能力。 

　　打击索马里沿岸海盗的联络组织 

　　根据第1851号决议，布什政府领导打击索马里沿岸海盗的多边联络部队由24个政府和5个地区性和国际组织构成。联络组织于2009年1月召开了其第一次会议，制定了6个任务：1）提高对打击海盗行动的作战和信息支持，2）建立一个协作打击海盗的机制，3）加强逮捕，起诉和拘留海盗的司法框架，4）加强商船的自我意识和其他的能力，5）致力提高外交和公众信息工作，6）追踪同海盗行为有关的资金流。为了支持这些目标，4个工作小组向联络组织秘书处提供了关于军事作战，司法，外交和地区和国际打击海盗工作的公众信息方面的建议。工作小组的工作目标是提高在该地区打击海盗的所有地区和国际因素的作战协作性，信息分享，和执法效率。联络小组的最后一次会议于2009年3月在开罗举行，据报道下次会议将在2009年5月初进行。 

　　151联合任务部队和其他海军部队 

　　美国海军中央司令部指挥着在阿拉伯，波斯湾，阿曼湾，亚丁湾，红海，阿拉伯海和印度洋上行动的联合海上部队。2009年1月，指挥部成立了151联合任务部队（CTF-151），其单一任务就是在亚丁湾和索马里的印度洋海域开展打击海盗行动。这个角色原来是由CTF150进行的，它在2001到2002年间一直执行反恐和其他海上安全行动。2008年8月，CTF150和合作部队同意在亚丁湾建立一个海上安全巡逻区来作为一个专门的，更加安全的商船运输区。海上安全巡逻区是成功降低索马里海盗在亚丁湾运输区攻击成功率的部分原因。 

　　到2009年4月，CTF-151由来自美国，英国，加拿大，丹麦，法国，德国，希腊，意大利，马来西亚，荷兰，沙特，西班牙，土耳其和也门的人员和近24艘船只组成。美国海军司令员希望巴林，约旦，新加坡，韩国，瑞典，比利时和波兰也能够在未来参与CTF151行动。任务部队行动由巴林的海军中央司令部指挥中心协调。海军中央司令部司令在3月初告诉国会CTF151和其他合作海军部队抓获并释放了121名海盗，抓获并起诉了117名海盗，还有9名海盗等待处置。 

　　其他国家，主要是俄罗斯，印度也部署了海军到该地区参加监控和打击海盗护航行动。从作战角度看，虽然这些国家没有正式和全面地同CTF151协调他们的政策，但是交流工作正在继续。 

　　北约：联合供应者行动和联合保护者行动 

　　北约建立了两个长期的北约海上组织在2008年10月开始于非洲之角地区开展打击海盗行动。第一个部署称为联合供应者行动，作为世界粮食计划在该地区支援物资运输的临时保护部队。2008年12月，北约结束了联合供应者行动，把对世界粮食计划保护责任转交给了欧盟的新海军行动。 

　　2009年3月，北约发起了其第二个打击海盗的任务，联合保护者行动，由北约长期海上小组开展。按照北约的计划，这支参加联合保护者行动的部队将“威慑，防御和破坏海盗活动”。海上组织原来计划在经过非洲之角地区前往东南亚时和2009年6月返回时执行临时的打击海盗任务。2009年4月北约官方取消了原计划的长期海上小组对新加坡和澳大利亚的访问，并把联合保护者任务延长到了2009年6月20日。一次原计划对卡拉奇的访问将如期进行。2009年3月末，参加海上小组和联合保护者行动的船只包括：NRPCorteReal(葡萄牙国旗), HMCS Winnipeg (加拿大), HNLMS de Zeven Provinci?n(荷兰),SPSBlas de Lezo (西班牙), 和 USSHalyburton(美国)。北约官方报道将扩大对参与舰只的授权，让它们可以将俘获的海盗拘押到2009年4月末。 

　　欧盟：亚特兰大行动 

　　2008年12月，欧盟发起了EUNAVFOR亚特兰大行动，它是在欧盟安全和防御政策框架下的第一个海军行动。参加亚特兰大行动的部队任务是为世界粮食计划船只和商船提供保护，并得到授权“使用必要的措施，包括武力来威慑，阻止和干预以结束在行动领域内的海盗和武装劫掠”。据欧盟称，部队由20艘舰只和超过1500名人员组成。希腊，法国，西班牙，德国和意大利也都为这个12月之久的行动提供了力量和人员。其他欧盟成员国家和第三方国家也预计会逐渐做出贡献。为了同部署一致，EUNAVFOR也建立了一个在线中心，名为“非洲之角海上安全中心”，以便让运输船只自觉地记录其活动，并接受最新的威胁信息。英国设在迪拜的海上贸易行动办公室和美国海军设在巴林的海上联络办公室也提供类似的自愿追踪和报告服务。在CTF151，亚特兰大行动和联盟保护者行动期间，大约有50艘战舰在该地区巡逻。 

　　国际海事组织（IMO）和吉布提行动守则 

　　国际海事组织自1990年代末就有一个打击海盗的计划，而且在其他地区成功地进行了多边合作提供高打击海盗的行动。目前管理非洲之角附近海域的安全的合作机制正在制定中，并且受到第1851号决议的支持。IMO在2005年开始发起关于非洲之角地区的海盗的磋商会议，会议做出了2008年早期的一个合作框架协议草案。 

　　2009年1月，17个地区政府的代表在吉布提参加了IMO发起的会议，采纳了关于压制在印度洋和亚丁湾针对船只的海盗行为和武装劫掠的行动守则。2009年1月末，9个政府签署了行动守则，尚待其他国家签署。三个地区性机构肯尼亚蒙巴萨的海上救援协作中心，坦桑尼亚达累斯萨拉姆的次级地区性协作中心，以及将要在也门萨那建立的地区性海上信息共享中心将对协议中信息共享加以支持。成员们也同意关于技术合作和在吉布提建立一个地区性训练中心的决议。打击索马里沿岸海盗联络小组打算采用临时措施来促进地区性协作直到一个支持吉布提行动守则的专门的协作中心建立。 

　　IMO制定了一个类似的协作框架，马六甲海峡沿岸的国家和其他亚洲政府从2006年起就加入了。名为“打击亚洲海盗和武装劫掠地区性合作协议”（RECAAP），协议建立了对海盗反应的协作程序和共享执法和安全人员中的最好的惯例。RECAAP设立在新加坡的信息共享中心目前作为海盗报告和响应协作的主要信息交流点。这些步骤同马来西亚，印尼和新加坡之间的地区性协议一起来协调在马六甲海峡和周边海域上打击海盗的巡逻，对该地区海盗现象的减少非常成功。在马六甲海峡地区的双边和多边协商倡议凸显了那些寻求在非洲之角建立类似计划的成员们可能感兴趣几个方面，也就是应对主权，领海权利，和外国部队在地区水域上部署的重要性。 

　　联合国毒品和犯罪办公室:“登船检查人员”和能力建设 

　　在第1851号决议的帮助下，以及同打击索马里海盗联络小组的司法工作组合作，联合国毒品和犯罪办公室发动了一个项目来促进地区性执法参与者在打击索马里海盗的工作。该计划在1851号决议中以文字方式加以支持，并且注重为该地区国家提供司法能力建设协助，以及促进是所谓的“登船检查人员”安排，在这种安排下当地执法人员可协助国际航船执行打击海盗的逮捕和调查工作。美国同西半球的一些政府签署了登船检查协议来促进在共同关注水域上的海上安全行动。 

　　总的来说，登船检查协议是为了应对多边海军在偏远地区或那些当地政府不允许提供有效的安全措施的地点中执法工作存在的后勤和法律问题而设计的。关于当前在非洲之角地区的行动，较长的运输时间，有限的军事资源，军事行动上的法律限制，和司法标准和要求上复杂的差别将会让那些按照第1851号决议行动的各个非当地力量的逮捕和起诉工作更为复杂。为了帮助当地政府满足逮捕，拘押和起诉索马里海盗嫌犯可能发生的额外资源要求，联合过毒品和犯罪办公室计划同其他志愿者一起提供司法能力建设的协助。 

　　私人部门和船运行业反应 

　　私人部门和船运行业对非洲之角海盗现象的反应不一。除了根据较高的保险费用调整金融决定以外，一些部门也提到航运方式也因为海盗威胁做了改变，一些船只宁愿绕道南部的好望角也不愿冒险经过亚丁湾。船员也制定了许多特别的防范措施，和最好的经验来躲避和抗拒海盗攻击。使用高压水枪，灭火水龙带，和被动音波防御越来越被广泛使用，而工业调查显示速度在15到49节以上或者人数在50人以上的船只证明较少受到海盗攻击。关于使用武装防卫人员的争论一直在船运行业代表，政府官员和世界范围的观察人士中存在。 

　　国际海事组织和其他组织如国际商会海事局（IMB）都制定了详细的指导和建议，让政府和商船阻止，威慑和反应海盗攻击。IMB也在马来西亚的吉隆坡建立了一个24小时海盗报告中心，它作为向商船进行一个全球的一站式海盗报告和海盗威胁信息宣布的站点服务。IMB也同其他地区性信息中心合作搜集和传播威胁和形势报告。对于非洲之角地区来说，IMB和欧盟非洲之角海上安全中心发布了一个定期的“行业消息”详细分析了近期海盗攻击趋势，并向经过地区海域的船只提供建议。 

　　国会议题和政策选择 

　　在非洲之角水域的海盗攻击的风险短期内不会消失，而美国政府已经把海盗视为美国国家安全的直接威胁。布什政府为了应对索马里海盗的美国政策，正在被奥巴马政府因2009年4月发生的对悬挂美国国旗的船只的公开攻击而再次审视和加强。 

　　大多防御分析人士称虽然在该地区进行了前所未有的海军巡逻规模由超过15个国家开展已经威慑了一些攻击，但是因为该地区面积太过开阔而不能阻止所有的事件发生。当在MV马士基-阿拉巴马号于2009年4月8日遇袭时，最近的海军军舰USSBAINBRIDGE正处于大约300海里之外。同样地，在4月14日MV自由太阳号遇袭时，USSBAINBRIDGE也只能在攻击后6小时才能抵达。国际海军的持续的打击海盗行动成本也很高，尤其是世界各地政府都在考虑在当前经济衰退时的预算影响，和在其他行动上的军事要求的时候。 

　　跟恐怖主义一样，非洲水域上的海盗行为也是从那些遭受冲突，薄弱的监管和经济不稳定地区产生，而且造成了多国安全威胁。地区性安全部队的海上能力有限，而且许多政府注重发展他们的陆军，而不重视海军和海岸防卫队。近些年来这些问题有所改变，国际研究显示了非法捕鱼在许多传统的海上安全威胁之上进一步对当地经济造成了威胁。地区性协作和情报共享也很薄弱。 

　　美国和其国际合作伙伴已经在其他地区类似的复杂的安全环境中使用了政策工具。然而目前美国和在一些环境中如阿富汗，巴基斯坦，伊拉克和哥伦比亚的国际安全活动显示，军事干预和外国协助要想成功必须要有政治一致，政治意愿和重大的合作。在波斯湾，加勒比海，和西非水域，以及马六甲海峡等地海上安全工作也有同样的要求。虽然在限制其他多国威胁的短期结果证明可行，但是因为缺少专注和有能力的当地因素，长期的国际干预来消除这些威胁不是很确定。 

　　美国部队监管和美国对外援助 

　　美国在该地区的军事活动分为两个地域战斗司令部。美国中央司令部的责任区包括亚丁湾，和索马里东部海面等水域，而新的美国的在2008年10月开始全面运作的非洲司令部的责任区包括非洲大陆。到目前为止，大多美国部队的反海盗活动都在水面开展，由中央司令部进行。在陆地上非洲司令部向几个地区性海上安全部队提供安全支援，这些部队中有的拥有“海洋能力”。中央司令部为也门海岸防护队提供类似的支援。 

　　美国海军反海盗行动的对象注重同CTF-151和北约联盟保护者行动有关的方面。几艘在美国母港的海军舰只支持着长期在索马里海盗活动地域部署的美国海军舰只。这样任何一艘额外的美国海军舰只加入该地区就会显著地影响海军世界上其他部分执行任务的能力。 

　　美国在该地区的军事行动不限于打击海盗活动。美国曾在非洲之角和也门开展反恐活动超过10年了，包括作为“长久自由”行动一部分而建立的海军联合特遣队。吉布提有一个临时的前线行动据点，就是从2003年开始的非洲之角联合特遣队，超过1500名美国士兵驻扎。非洲之角联合特遣队的指挥授权处于中央司令部之下，近期转到了非洲司令部之下。它的初期工作注重于打击该地区的暴力极端主义，但是近些年特遣队的任务扩大到了包括以建设地区性军事能力对更大范围的威胁进行反应为目的的大量的活动，如自然灾害和武装冲突等威胁。非洲之角特遣队向该地区的的安全部队提供反恐，海上安全和维和等训练。如上面提到的，美国在东非，也门开展了一系列的海上安全协助计划。例如在肯尼亚，美国为肯尼亚海军和其他一些部门包括肯尼亚野生动物服务部门，税务局，和警察等提供了海上安全协助，以应对一系列的危险，从走私，非法捕鱼到恐怖主义。美国也在2009年初开始支持一个位于蒙巴萨的地区性海事卓越中心。几个非洲国家，包括吉布提，肯尼亚，坦桑尼亚和也门都接受了美国对雷达系统装置的支持，提高了海上控制意识。国会于2009年拓宽了国防部的第1206款“训练和装备”授权，以包括海上安全部队的协助。 

　　联合国安全委员会第1851号决议“号召成员国应过渡性政府要求和秘书长的提名对其进行支持，加强其作战能力，将那些利用索马里领土计划，促进或进行海盗和武装劫掠等犯罪活动的人绳之于法。”奥巴马政府可能会按照国会的授权和拨款，并且同联合国安全委员会决议一致寻求扩大当前对地区性和索马里部门的协助计划。如上所述，奥巴马政府已经请求了4000万美金的2009年维和行动追加资金，来“为非洲索马里统一任务部队提供非致命装备，后勤支持，和基础设施，并支持索马里安全部门的改革”。虽然这些资金可能会用于提高索马里打击叛乱和恐怖分子的威胁的能力，在这种程度上提高政府部队整体能力来有效地行动和进行安全控制，所有也会在未来对打击海盗行动产生积极的影响。 

　　虽然在2009年4月有些媒体报道引用未透露姓名的美国官员言论称，美国部队可能考虑对海盗据点发动军事攻击，但是2009年3月，国际安全和武器控制的代理副部长StephenMull,对参议院武器委员会的陈词称，虽然美国支持安全委员会第1851号决议中授权进行陆地上打击海盗行动的内容，但是当前“没有计划在陆地上开展打击海盗的行动”。国务卿希拉里在4月份显然暗示了美国将会支持索马里过渡政府或邦特兰地区的人员对沿岸的海盗安乐窝采取行动。2008年12月的国家安全委员会合作伙伴和行动计划称美国“将同那些关注的政府和国际组织一起破坏和消除海盗据点。” 

　　海盗，执法和国际合作 

　　有几个联合国文件是针对海盗问题的，包括《公海协定》，《海洋法协定》，《制止危及海上航行安全非法行为公约》等。美国是《公海协定》和《制止危及海上航行安全非法行为公约》的签署国，但是没有签署《海洋法协定》。在联合国于1973年召开的第三届海事联合国会议上形成了一个“全球性外交工作来为所有海洋区域，对海洋的所有使用以及其全部资源进行管理和制定规则”，并在1982年采用了联合国海洋法公约。公约大体上整合了在公海协定中规定的国际法规定，但是也全面地包括了对海洋其他领域的使用，例如沿海，自然资源和海床等。 

　　《公海协定》和《海洋法公约》都涉及了海盗问题，称“所有国家都尽可能地合作压制公海或其他任何不处于任何国家司法范围中的海盗”。 

　　国际海洋法公约把“海盗”定义为： 

　　（a）私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的，对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为，或任何掠夺行为： 

　　（1）在公海上对另一船舶或飞机，或对另一船舶或飞机上的人或财物； 

　　（2）在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物； 

　　（b）明知船舶或飞机成为海盗船舶或飞机的事实，而自愿参加其活动的任何行为； 

　　（c）教唆或故意便利（a）或（b）项所述行为的任何行为 

　　《国际海洋法公约》第110条授权战舰对在公海上疑似从事海盗活动的船只进行拜访或检查。虽然美国不是国家海洋公法的成员，但是公海协定也授权了对有从事海盗犯罪嫌疑的船只进行拜访或检查。在公海协定和国际海洋法公约中的国家都得到授权以抓获海盗船只，或被海盗劫掠的船只以及在海盗控制下的船只，并逮捕船上的人员，俘获船上的物品。实施抓捕的国家，其法院决定对海盗的司法判决。 

　　《制止危及海上航行安全非法行为公约》进一步扩大了对海盗的司法处理。它的主要目的是“保证那些对船只实施非法活动的人员受到正当的制裁”。非法活动包括但不限于劫掠船只；针对船上人员的暴力行为；在船上放置可能将其摧毁或破坏的装置。《制止危及海上航行安全非法行为公约》号召成员达成一个协议来让其列举的攻击行为“可以根据其严重程度给与适当的惩罚”。美国宣布海盗行为非法，外籍人员或美国公民犯了海盗罪将处以终身监禁。虽然美国法律显得足够应付海盗犯罪，但是这个可能在别的国家行不通。另外，就算是有了健全的法律，同执法相关的后勤活动将会是法律运用的一个障碍。 

　　关于法定管辖范围的问题，因为对在押海盗嫌犯的处理，和外国军事部队在打击海盗执法活动中的角色将会使得当前美国和国际上打击非洲之角地区海盗的行动更为复杂。同打击海盗行动有关的最大法律障碍是司法权的问题，这个要根据海盗攻击的地点，国际海军干预，船员国籍，注册国和被俘船只所属国等判定。按照每次事件的具体情况，可能有数个政府拥有司法权。但是许多国家缺少足够的法律和司法能力来有效地起诉海盗嫌犯。对货物的处置和对船只的索赔也会增加司法问题的复杂性。目前还有一个法律议题正在制定有关青少年海盗犯罪的问题。近期报告显示有些索马里海盗是青少年，因此可能在某些司法判决中因为未成年而辩护。 

　　目前此类法规问题中的一些难题由于美国，英国，欧盟和其他国家同非洲之角地区国家之间达成的双边协定得以克服，特别是同肯尼亚。有些协议中总结了最新的拘押，引渡，和起诉被俘海盗嫌犯的程序。例如，美国部队抓住的嫌犯可能引渡到肯尼亚收押，按照2009年1月签署的双边谅解协议条款进行起诉。如上所述，为地区性执法人员对盟国船只进行登船检查，扩大邻国打击海盗的执法和司法能力等机制正在进行。 

　　提高商船安全的选择 

　　降低风险和最优方式 

　　美国运输部海事管理部门为美国途径非洲之角水域的船员发布了详细的指导，以保证他们的安全。最新的指导于2009年4月20日公布，包括向悬挂美国国旗的船只引介美国海军的护航和联合海上部队参与盟国在该地区进行的海上安全活动。如前面提到的，国际组织如国际海事组织和国际海事局也列出了几个商船和他们的船员可以采取的行动以减少他们被攻击或被俘获的风险。 

　　这些包括在海盗攻击前或攻击中可以采取的措施。例如，在可能的情况下变更船只航程，让船只避免索马里海盗出没水域。这个措施会加长行动时间，提高船只运输成本。但是可能会同被抓后需要支付的赎金一样多。建议显示途径高风险水域的运输不要在索马里海盗通常可能进行攻击的时间内进行，也就是清晨或傍晚。在运输过程中要进行充分的观察，因为早期发现攻击可以提高躲避和压制手段的成功度。更高的船速和机动也在很多案例中证实有效，其他的防御系统如刺网或刀网和高压电防护也有效。船员的准备，训练和反应也对减少海盗攻击的成功性起到了不小的作用。 

　　武装的商船 

　　武装商船可以通过向船员提供武器或租用武装保安团队随船航行等达到。美国政府曾表示，拥有武装船员的商船可能会对美国港口造成安全或恐怖威胁。许多商船船主和运营者因为实践经验或成本原因强烈反对武装的商船。 

　　如上所述，私人或军队的炮舰同海盗开展会增加索马里海盗的整体暴力程度，这会让所有在该地区运营的商船的风险加大。因为商船船员通常没有受过武器使用训练，他们可能在打击海盗上不能有效的使用这些武器。如果船员想要用武器防御而失败了，那么海盗就更可能杀死船员中的成员。 

　　就算是正当使用了，他们的轻武器相对于海盗装备的重型武器也不会有什么效果，如火箭筒。海盗获得的大额赎金可以用来购买重型武器以便在火力上超过商船。在所有案例中，火是一个重要的安全因素，尤其是油轮，枪火可以引发货物损毁，甚至货物自身发生损毁。 

　　经济上的考虑也会减缓武装商船选择。雇佣武装防卫团队可能比偶然的赎金更加昂贵。而且在船只上不负责任的开枪也是一个复杂的法律问题，可能导致昂贵的诉讼。因为许多港口限制船只携带武器，那些需要停靠多个口岸的商船可能会发现在某些航线上运作发生困难。 

　　护送 

　　由海军舰只护送是一个选择，但是商船运营者可能因为需要在某些地点等待下一次护航开始，所以不愿意采用这种方法。这样等待造成的时间耽搁会给运营者造成比支付赎金更高的成本。因为缺乏应对海盗问题的根本原因而建立和维持一个长期的护送系统会对国际海军造成不可接受的成本。 

　　海事战争保险 

　　联邦法律（1936年海运法第12条）授权联邦政府在私人海洋保险市场被证明效用不足时，实施一个航海战争保险计划来作为一个最后的依靠来对远洋贸易进行保险或再保险。目前的统计显示行业资源充足，而且财产和灾害保险业过多，保险费相对较低。结果就是虽然海盗活动增加，还是有人会主张国会不必修改现有的联邦保险法制结构。然而，另有人会督促提高监管和调查的程度来保证国际贸易的稳定，特别是在全球经济危机时期。 

　　一个长期解决办法：“海盗是始自陆上的问题” 

　　就目前来说，国际社团在非洲之角海域通过多国海军巡逻，初步的外交协作，和增强商业船运行业的私人安全工作等对海盗威胁做出反应。在长期来看，美国官方和国际专家相信应对海盗威胁将需要加强地区安全能力，提高情报搜集和共享，更有效和有能力的执法，以及加强的海上或陆上的多国协作。尽管如此海盗还是会在索马里找到庇护所，除非那里的基本的统治和安全条件发生了变化。 

　　有些国会成员曾经号召政府在更多的提议以稳定索马里，并支持过渡性政府机构的背景下来制定一个“综合的方法”对索马里海盗做出反应。有些美国官员近期支持一个类似的方法。2009年1月，海事安全协调员和美国非洲司令部美国非洲事务局联络员JunBando博士争论道“解决非洲之角持续的海盗问题上的一个长久之计将要求提高索马里的安全，稳定，法制和经济机会，以及通过形成一个统一政府来巩固政治进展，和推进和平进程”。 

　　从1月份开始，奥巴马政府显示了它将继续同索马里联络小组和打击索马里海域海盗联络小组中的美国合作伙伴一起为了这些目标而努力。为了对近期针对美国国旗和乘员的船只的攻击，美国国务卿在2009年4月15日指出正在制定一个更为健全的打击海盗的政策。政府综合部门海盗事宜领导小组计划于4月17日召开会议讨论修改美国战略。也会继续同索马里过渡政府人员和邦特兰半自治地区的领导之间加强外交接触，以鼓励当地索马里人采取行动应对目前海盗视为乐土的地区的安全。