在供给侧结构性改革中，降成本是一项难度大、影响广泛、极具挑战的综合性工作。从调研情况看，企业的税费、融资、用能、物流、制度性交易等成本有所降低，但仍然存在一些问题，其具体的成因既有当前经济背景因素，也有制度机制及政策设计等方面的原因，需要通过完善政策或深化改革予以妥善解决。
政府要从宏观层面为企业创造健康运行的良性环境与合理机制，按照这一思路，兼顾短期及中长期发展需要，可从十个方面谋划改革及完善相关政策措施。
降成本是供给侧结构性改革的关键环节。从2016年至2017年，笔者赴广东、浙江、江苏、山东、福建等省开展实地调研。从实际情况看，地方政府认真贯彻落实国务院降成本的工作部署，并结合自身实际推出降成本“组合拳”，企业的税费、融资、用能、物流、制度性交易等成本有所降低，但仍然存在一些问题，需要通过完善政策或深化改革予以妥善解决。
问题集中在七个方面
调研中，企业主要反映了以下七方面意见：一是税费负担感受较重，城镇土地使用税和房产税存在重复征税现象，企业所得税研发加计扣除、地方税收优惠等政策有待完善，规费项目繁多且存在计征依据不足、方式不合理和费率高等问题。二是人工成本仍在增长，与劳动生产率提升、经济增加值之间呈剪刀差态势，“五险一金”社会保障负担较重。三是企业用电成本高于国外的同行，自备发电上网收费和备用容量费较高。四是工业用地征地补偿成本和税费较高，城市新增工业用地占比下降不断推高地价，商业“地王”频现推高房价房租，直接或间接地抬升了企业成本。五是物流收费项目繁多，人工成本上升助推总成本上涨，运输费用价格联动机制不健全。六是企业融资两极分化现象严重，中小微企业融资难、议价能力弱、成本高，金融机构减费让利幅度力度有限。七是“放、管、服”改革不协调，“重放、轻管、轻服”现象比较突出，制度性交易成本仍有下降空间。
形成上述问题的成因，既有当前经济背景因素，也有制度机制及政策设计等方面的原因。具体而言，一是经济发展进入新常态，以及当前经济下行，企业普遍感受经营困难，从而凸显企业成本负担增加。二是税费、社保等制度安排不够完善，增加了企业的经济成本、心理成本和时间成本，加重了企业对税费负担的反感程度。三是政府与市场的关系、政府职能转换等改革还不到位，导致制度性交易成本较高。四是资源能源价格改革还未到位，垄断定价在土地、能源领域起主导作用，导致企业用地成本居高不下。五是金融创新不足、政策落实不到位，致使传统金融渠道难以有效解决中小微企业融资难等问题。六是交通管理、通行效率较低和产业布局不够合理，致使物流成本高昂。
宏观层面入手创建良性环境
综上所述，在供给侧结构性改革过程中，降成本是一项难度大、影响广泛、极具挑战的综合性工作，需要企业和政府双轮驱动，各司其职，形成合力。政府要从宏观层面为企业创造健康运行的良性环境与合理机制。具体包括，一是引导建立公平合理的市场经济秩序，实行统一的市场准入制度，反对地方保护主义，反对垄断和不正当竞争，保证市场有效运行。二是加强政府宏观战略规划，引导产业结构调整，助力企业创新与转型升级。三是在关系国家战略的产业领域，有效发挥政府的基础性支撑作用。四是合理承担历史原因所累积的成本，大力消除不合理成本。五是优化人才培养机制，积极承担技能型及高端创新人才的培养任务，为企业输送高素质人才和提供人才储备。六是营造良好的社会氛围，推动社会诚信体系建设，实现社会公平、正义。
十方面谋划改革
按照上述思路，兼顾短期及中长期发展需要，可从以下十个方面谋划改革及完善相关政策措施。
一是消除重复征税，推进税制改革。房产税与城镇土地使用税存在重复征税，建议将房产税和城镇土地使用税合二为一。加快房地产税及个人所得税改革，增加来自家庭和居民的收入，扭转以“企业”为纳税主体的税制格局。在以间接税为主体的税制体系短期内无法改变的情况下，重点在优化增值税制度方面下工夫，实现完全抵扣。
二是厘定性质归属，清理规范各种收费。对于具有公共产品属性的收费可以转变为税收，如地方教育费附加、环境治理类收费等。对于确需保留的进出口环节收费、中介服务收费以及港口、机场、铁路经营服务性收费等，实行科学、规范、严格的管理。建议适时取消残疾人就业保障金，适当降低工会会费征收比例。由于环境保证金制度对企业资金占用问题严重，建议允许企业采用银行保函的方式缴纳。
三是充分考虑财政承受能力，实现社保制度可持续发展。与国外相比，我国企业社保负担确实较重，但是继续调低缴费比率，整个社保体系将难以为继。以养老保障为例，我国针对机关、事业、企业、农村等实行不同的制度，碎片化特征明显，缺少防止老年贫困的普惠、共济职能。政府应考虑为社会公众提供不设地域、性别、年龄、职务等限制的基础性养老保障服务，维护低收入群体的最低生存、生活条件。对于中高收入阶层，国家不给予基础性养老保障，而是通过职业年金和个人退休账户等其他方式提供养老保障。
四是尊重市场规律，完善收入分配关系。企业雇用职工，是一种市场化行为，工人的工资水平取决于其自身的素质、技能及综合实力。政府有责任保障职工权益，特别是物质利益，但应尊重市场规律。在初次分配中，让市场起作用，才能实现优化资源配置的目标。对于低收入企业职工，政府可以通过最低生活保障、廉租房、教育券等方式，调节市场分配带来的差距。
五是加大政府政策与服务支持力度，帮助企业降低人工成本。完善职业教育培训机制，支持劳动力转移就业培训和企业职工技能晋升培训。对高端人才、科技骨干可实行个人所得税奖励，加大人才公租房、人员招聘、实习基地建设等政策扶持。针对招工难、用工贵等问题，加大政策扶持和企业技改力度，提高生产线机械化、自动化水平。
六是破除垄断，进一步降低用能成本。采取行政手段破除垄断，深入推进用能市场化价格形成机制改革，促进市场主体多元化竞争。对于企业用电，应按照准许成本加合理收益的原则，测算并上报电网企业准许总收入和各电压等级输配电价水平。对于企业用气，则应择机放开天然气气源价格，有序推进天然气公开交易，科学核定天然气管道运输价格，完善天然气上下游价格联动机制。
七是推进现代物流体系建设，降低物流成本。加快构建海铁、铁水、公铁、陆空等多式联运体系，鼓励发展甩挂运输等先进运输组织模式，推进重要港区、物流中心集疏运通道和重要产业集聚区物流通道建设，提高物流运行的信息化、智能化水平，支持重大物流基地、城乡物流配送中心建设，完善物流综合服务网络。
八是健全金融体系，降低企业融资成本。为解决中小微企业资本金不足等问题，建议依托多层次资本市场，大力推动“新三板”、区域股权交易中心、网络股权众筹等市场建设。为解决中小微企业“短贷长用”等问题，建议设立长期贷款性资金融资机构，或强化现有政策性银行的政策性职能。在构建普惠金融体系方面，建议发展地方法人金融机构，充分发挥其接近市场、了解市场的优势，更好地为本地企业提供更具特色的金融服务。在企业征信体系建设方面，建议利用大数据、云计算等现代信息技术构建统一的企业征信平台，实现跨部门、跨行业的信用信息共享。
九是协调推进“管服”改革，降低制度性交易成本。管理方面，完善市场准入机制，健全企业投资项目核准、备案、监管等制度，实施企业投资项目准入负面清单、行政审批清单、政府监管清单管理。在提高政府工作效能方面，有效消除多头、重复和过度监管，推行联合监管。服务方面，优化政府工作流程，构建便利化的“一站式”服务体系。在落实中央涉企收费优惠政策的基础上，全面清理中介服务事项，切断中介服务与政府之间的利益关联，培育市场契约精神，降低企业维权、打假等成本，加大惩戒力度。
十是鼓励并支持企业改善成本管理，提高研发创新能力。安排财政支出，奖励企业加强成本管理，采用新技术，实行集约节约生产和经营。在研发创新方面，研发费用加计扣除的范围和扣除比例还可以适当拓展，从而使企业在规范管理研发项目费用归集的同时获取更多的国家政策扶持，鼓励企业加大研发投入。此外，建议中央和地方对企业承担的国家前沿研发项目给予更大的财政扶持。
（作者工作单位系中国财政科学研究院）
